نویسندگان
1 دانشیار، گروه آموزشی جغرافیای انسانی، دانشکده جغرافیا، دانشگاه تهران، تهران، ایران
2 استاد، گروه جغرافیای انسانی، دانشکده جغرافیا، دانشگاه تهران، تهران، ایران
3 دانشجو دکتری، گروه آموزشی جغرافیای انسانی، دانشکده جغرافیا، دانشگاه تهران، تهران، ایران
چکیده
کلیدواژهها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
An integrated approach to the key elements of rural spatial policy-making -including places, people and activities- in the formulation of laws, programs and policies; promotes sustainable rural development. Lack of integrated vision, while having a sectorial approach, in the process of formulating rural development programs in Iran, has caused serious challenge to the sustainable development of these areas. The aim of this paper is analyzing the qualitative content of spatial policies of rural development in Iran. The present paper is a fundamental research in terms of nature; and a developmental research, in terms of purpose. Data analyzing method in this paper is based on qualitative-content-oriented Analysis. Spatial policy subjects, include place-based policies, physical sustainable development, and the institutionalization of sustainable development policies. These categories include 11 indicators (subcategories), constituting the conceptual framework of the research. Qualitative-content Analysis of spatial policies, based on the 11 indicators or sub-categories of the research, 143 codes were obtained, after extracting the unit of meaning, compressing the sentences, and encoding. These codes were categorized in different categories (categories and indicators), respecting their conceptual and thematic relationship. Results showed that of total of 143 codes extracted, the index of planning nature, budgeting, and making Sustainable Development National Strategy, with 21 codes (14.68%) ranked in the first; three indicators of economic dimensions, physical-infrastructural dimensions, and coordination of sectors and Different levels (national and local), ranked the second place with 18 codes (12.58%); and finally the indicator of backwarded-regions protection, with 15 codes (10.48%) ranked the third place. Therefore, the orientation of spatial policies for rural development is towards planning and budgeting factors, physical-infrastructural dimensions, economic, and backwarded regions supporting, while the share of social and environmental factors and the participation of NGOs and the private sector in the formulation of these policies, is little. The Innovational aspect of this paper is its comprehensive analysis of policy-making documents -including five-year development plans, general policies of these plans, general laws and system policies (33 related documents)- using spatial policy indicators.
کلیدواژهها [English]
مقدمه
سیاستگذاری بهمثابة وظیفهای قدیمی، ولی تخصص و حرفهای جدید مطرح است (پورعزت، 1387: 92). تمرکز اصلی در سیاستگذاری، بررسی تعامل دولت با جامعه در مراحل شناخت و فهم مسئله، طراحی و شکلدهی، اجرا، ارزیابی، اصلاح و تغییر سیاست است (دانشفرد، 1389: 11). در مطالعات سیاستگذاری دو رویکرد عمده تشخیص داده میشود: در رویکرد اول که به آن تجزیه و تحلیل سیاست میگویند، در مطالعه و بررسی سیاستها، محتوای آنها مدنظر قرار میگیرد؛ اما در رویکرد دوم فرایند و مسیری بررسی میشود که درنهایت به سیاستها میرسد (الوانی و صرافیزاده، 1380: 118).
سیاستگذاری روستایی جزئی از سیاست عمومی جوامع است. از دیدگاه توماس دای[1] سیاست عمومی عبارت است از آنچه حکومت برای انجامدادن یا ندادن انتخاب کرده است. این تعریف با تأکید لاسول[2] بر دو عنصر مهم سیاست تکمیل میشود: اهداف سیاست (خواستهها و انتظارات) و ابزار سیاست (تکنیکهای تحقق اهداف) (Howlett, 2011: 26).
سیاستگذاری توسعة روستایی[3] به جنبههایی از اقدامات دولتی گفته میشود که بهطور مستقیم یا غیرمستقیم بر ماهیت توسعة اقتصادی، اجتماعی و کالبدی در نواحی روستایی تأثیر میگذارد. عناصر کلیدی در سیاستگذاری فضایی روستایی شامل مکانها[4]، مردم[5] و فعالیتها[6] هستند. برای اینکه سیاستهای فضایی توسعة روستایی مؤثر واقع شود، باید سه بعد معین زندگی روستایی (مردم، مکان و فعالیتهای اقتصادی) با هم یکپارچه شوند (Freshwater, 2007: 53).
سرمایهگذاری در سرمایههای قلمرویی[7] (شامل سرمایههای طبیعی، اجتماعی، انسانی و کالبدی) و ظرفیتسازی منطقهای[8]، مهمترین سنگبنای رویکرد مکانمحور در توسعة روستایی است (Vargas, 2010: 69; Van der Ploeg et al, 2008: 3). در این رویکرد توجه به حمایت از رویکردی کلنگر به جای رویکردی بخشینگر است. این رویکرد کلنگر تلاش میکند مؤلفههای مختلفی را شناسایی کند که در اقتصاد محلی نقش دارند؛ همچنین تأکید بر فرصتهای اقتصادی[9]، تغییر جهت سیاستها بر پایة برابری به سمت کارایی و سرمایهگذاری[10] از دیگر ویژگیهای آن است (Freshwater and trapasso, 2014: 480; Markey et al, 2008: 339).
در ایران چهار سطح مدیریتی برای سیاستگذاری وجود دارد که در پیوند تنگاتنگ با هم جامعه را مدیریت میکنند: 1- سطح ابرسیاستها (رهبری نظام و ستادهای تخصصی ایشان)؛ 2- سطح سیاستها (دولت به مفهوم سه قوه یا مدیریت سیاسی)؛ 3- سطح راهبردهای سیاستی (مدیریت دولتی)؛ و 4- سطح راهبردهای بنگاهی (مدیریت بخش خصوصی)؛ به بیان دیگر سطح نخست سیاستهای کلان را تدوین، سطح دوم در پرتو آنها سیاستهای عمومی را وضع، سطح سوم ضمن دخالت در تدوین سیاستها در عمل آنها را اجرا و سطح چهارم در کنار مدیریت دولتی به تحقق اهداف کلان کشور در پرتو تدوین راهبردهای بنگاهی کمک میکند (داناییفرد، 1388: 142– 141).
مسئلة توسعة روستایی در ایران همیشه جایگاهی محوری در نظام سیاستگذاری کشور داشته است؛ به بیان دیگر در سالهای پس از پیروزی انقلاب با وجود انگیزههای قوی درزمینة کاهش محرومیت روستاهای کشور به دلیل ضعف چهارچوب نظری نظام سیاستگذاری روستایی، نبود راهبرد مدون، انطباقنداشتن فعالیتهای روستایی با یکدیگر و موازیکاری دستگاههای اجرایی و یکپارچهنبودن عناصر کلیدی سیاستگذاری روستایی (مردم، مکان و فعالیتها)، روند توسعه و عمران روستاها براساس انتظار تحقق نیافته است (زاهدی و همکاران، 1391: 9). حاکمیت نگاه بخشی در فرایند سیاستگذاری کشور و نبود دیدگاه کلنگر سبب شده است بخشهای مختلف و شهرها و روستاها، هریک جزیرهای عمل کنند و به اصل مکملبودن مکانها توجه چندانی نشود (پورطاهری و همکاران، 1390: 101)؛ از این رو تمرکز بر مکانها به جای بخشهای اقتصادی، یکی از مهمترین مؤلفههای سیاستگذاری روستایی و الزامات تحقق توسعة متوازن و شکوفایی قابلیتهای اقتصادی نقاط جغرافیایی کشور براساس نگاه آمایشی است. در این نگاه بدون تعصب بخشی، قابلیتهای اقتصادی یک یا مجموعهای از مکانهای جغرافیایی براساس معیارهایی مانند ایجاد اشتغال، ارزش افزوده، تخریبنشدن محیط زیست و منابع طبیعی و تقویت سرمایة اجتماعی مطالعه، شناسایی و براساس آن، فعالیتهای اقتصادی به نحوی طراحی و اجرایی میشوند که در سطح مکان یا مکانهای یادشده، بیشترین همافزایی ممکن بین فعالیتهای اقتصادی مربوط روی دهد (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، 1395: 17)؛ بنابراین هدف مقالة حاضر، تحلیل محتوای کیفی سیاستهای فضایی توسعة روستایی کشور پس از انقلاب اسلامی است و در این راه، تحلیل محتوای سطوح اول و دوم سیاستگذاری فضایی توسعة روستایی کشور مبنای پژوهش قرار دارد؛ به بیان دیگر با تحلیل محتوای کیفی سطح ابرسیاستها (شامل سیاستهای کلی نظام و سیاستهای کلی برنامههای پنجسالة توسعة کشور) و سطح راهبردهای سیاستی (شامل قوانین برنامههای پنجسالة توسعة کشور و قوانین همیشگی مصوب مجلس شورای اسلامی)، پژوهش حاضر در پی پاسخگویی به این پرسش است که جهتگیری تدوین سیاستهای فضایی توسعة مناطق روستایی در اسناد سیاستگذاری توسعة روستایی کشور (سیاستهای کلی نظام، قوانین و سیاستهای کلی برنامههای پنجسالة توسعة کشور و قوانین همیشگی مصوب مجلس شورای اسلامی) چگونه است.
پیشینة پژوهش
دربارة تحلیل محتوای برنامهها و سیاستهای توسعة روستایی کشور پژوهشهای متعددی انجام شده است که به نتایج بعضی از آنها اشاره میشود.
فتحاللهی و همکاران (1396) معتقدند به بعد زیستمحیطی عمران روستایی در قوانین همة برنامهها کمتر از ابعاد اجتماعی و اقتصادی توجه شده است.
افتخاری و همکاران (1395) در پژوهش خود نشان دادند توجه به مقولة حقوق شهروندی روستایی بهصورت مستقیم یا غیرمستقیم در برنامهها بسیار اندک و از برنامة اول تا پنجم به لحاظ فراوانی اهداف، سیاستها و اقدامات از روندی تکاملی برخوردار بوده است.
همچنین افتخاری و همکاران (1392) در مقالهای دیگر نتیجه گرفتند با وجود افزایش توجه به توسعة پایدار روستایی در برنامههای پس از انقلاب، این توجه براساس ساختار مدل تعالی سازمانی در همة ابعاد کمتر از میانگین است و این حاکی از آن است که در برنامهها عناصر توانمندساز در باور سیاستگذاران و برنامهریزان برای نهادینهکردن پایداری بهدرستی شناخته نشده است.
رحیمی و توسلی (1391) اشاره کردند در برنامههای توسعة روستایی و توسعة کشاورزی به توسعة ساختارها و نمودهای فیزیکی توجه شده است و با اصل قراردادن اهداف عملکردی، انسانها و مردمان روستایی در کانون توجه قرار نگرفتهاند.
امیدی (1391) نیز معتقد است برنامهریزی در ایران به لحاظ روش و فرایند تدوین اجتماعی نشده است و اهداف اجتماعی بهمنزلة ابزاری برای رشد اقتصادی و کاهش پیامدهای منفی ناشی از چنین رشدی مدنظر قرار داشتهاند.
ازکیا و دیباجی فروشانی (1395) نتیجه گرفتند الگوی مشارکت در برنامههای توسعة روستایی پس از انقلاب حالت هدایتشده از بیرون دارد و همچنین عدول از اجرای برنامههای مصوب، محدودشدن به بعضی اقدامات اجرایی و اجرای طرحهای گذشته با وجود تغییر در محتوای برنامهها، از دیگر ویژگیهای آن است.
شورتل و وارنر (2010) معتقدند سیاستهای توسعة روستایی اتحادیة اروپا بیشتر بر دربرگیری اجتماعی[11] تأکید داشته است؛ اما این سیاستها در آمریکا بر رقابتپذیری اقتصادی[12] تکیه دارد (Shortall and Warner, 2010: 576).
ریمر و برت بر ظهور نظام اجتماعی منطقهگرایی جدید تأکید دارند که انعطافپذیرتر، متنوعتر و با ساختاری افقیتر نسبت به منطقهگرایی قدیم است و ذینفعان مختلفی در نظام حکمروایی سیاستگذاری روستایی دخالت دارند (Reimer and Brett, 2013: 274).
مبانی نظری پژوهش
سیاستگذاری، فرایندی به معنی توالی متقابل مراحل و رویدادهاست. با توجه به چنین دیدگاهی، فرایند سیاستگذاری گسترشیافتن در بستر فضا و زمان، ترکیبکردن اقدامات، اهداف، تصمیمات و همچنین نبود تصمیمسازی، پیامدهای آن در جامعه و نداشتن نظام سیاسی تعریف میشود (De Marchi et al, 2016: 19).
سیاستگذاری فضایی، مفهومی چندبعدی و پیچیده است و در پژوهشهای دانشگاهی کمتر به آن توجه شده است. ویلیامز[13] در سال 1996 بین برنامهریزی فضایی[14] و سیاست فضایی[15] تمایز قائل شده است. او برنامهریزی فضایی را روش و طرز کاری تعریف کرده که بر تخصیص فعالیتها در فضا در آینده اثرگذار است یا آن را تنظیم و اجرای سیاست فضایی در هر مقیاس جغرافیایی دانسته است؛ اما سیاستهای فضایی دربرگیرندة همة سیاستها با هدف تأثیرگذاری بر تصمیمات مکانی و کاربری زمین یا توزیع فعالیتها در هر مقیاس جغرافیایی است (Cheshire, 2017: 13). این رویکردهای سیاستی گوناگون و ابزارهایی که با آنها سیاستها به اجرا درمیآیند، هرکدام منطق فضایی مختلفی دارند. مفهوم منطق فضایی[16] را نظریهپردازان مختلف به کار بردهاند؛ شامل لوییز آلبرشت[17] (2004)، مانوئل کاستلز[18] (2000) و هانری لوفور[19] (1991). هدف آنها مفهومسازی درونمایة فضایی در فرایندهای اجتماعی مختلف است؛ برای نمونه مانوئل کاستلز منطق فضایی چشمانداز روستایی را با فضای جریانهای[20] زنجیرة کالاهای جهانی مقایسه میکند.
بهطورکلی دو دیدگاه برای سیاستگذاری توسعة روستایی وجود دارد: بخشی و فضایی. بیشتر دولتها بهطور سنتی دیدگاه بخشی توسعه را ترجیح میدهند؛ یعنی وزارتخانههای دولتی و سیاستهای آنها در امتداد بخشها سازماندهی میشوند که در آن وزارتخانههای مختلف هریک مسئول بخشهای خود هستند؛ برای نمونه وزارت کشاورزی، وزارت کار، وزارت راه و ترابری و مانند آنها. نتیجة رویکرد بخشی در عرصههای توسعة روستایی این بود که وزارتخانههای مختلف دولتی بیشترین تأثیر را بر نواحی روستایی بر جای گذاشتند؛ برای نمونه وزارت کشاورزی بهطور تاریخی بیشترین مسئولیت را در توسعة روستایی بر عهده داشته است. هرچند ماهیت توسعة روستایی بیشتر فضایی و چندبخشی است؛ بنابراین توسعة روستایی بیشتر نیازمند سیاستهای فضایی است تا بخشی (OECD, 2003: 231).
با توجه به تغییرات اساسی درزمینة سیاستگذاری روستایی، کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) به دنبال گسترش راهبردی چندبخشی[21] و مکانمحورند که هدف آن، شناسایی و بهرهبرداری از ظرفیتهای توسعة متنوع در نواحی روستایی است. این راهبرد «پارادایم جدید روستایی»[22] نام دارد. این پارادایم متکی بر دو اصل است: الف- تمرکز بر مکانها به جای بخشها؛ ب- تمرکز بر سرمایهگذاری به جای یارانهها (OECD, 2006: 13).
بحث سیاستگذاری در بیشتر مواقع دربارة تمایز میان رویکردهای مردممحور[23] و مکانمحور[24] در چرخش است. سیاستهای مردممحور متضمن تقویت سرمایههای انسانی و فراهمکنندة کمک به خانوارها برای بهبود وضعیت اشتغال افراد فقیر است. سیاستهای مردممحور بیشتر بهصورت غیرفضایی تدوین میشوند؛ مانند نظام مالیات بر درآمد یا اجرای طرح کمکهزینة آموزشی برحسب سرانه؛ اما سیاستهای مکانمحور با هدف بهبود رقابتپذیری مکانهای محروم با این فرض شکل گرفتهاند که منجر به بهبود وضعیت ساکنان میشوند (Olfert and Partridge, 2010: 149).
تسلط مفهوم مکان درزمینة توسعة روستایی بازتابی از پژوهش دورین مسی[25] به سال 1984 است که ترکیبی از داراییها، جمعیت و تاریخچة نواحی روستایی را به رسمیت میشناسد. این چرخش نظری در طیف وسیعی از موضوعات پژوهشی روستایی نمایان است؛ شامل پساتولیدگرایی[26]، نقش رقابتپذیری[27] در نظام اقتصادی جدید و پذیرش دیدگاه قلمرویی به جای بخشی در سیاستهای توسعة روستایی (Markey, 2010: 8). چهار عنصر کلیدی رویکرد مکانمحور در سیاستگذاری توسعة روستایی شامل تمرکز بر مقیاس قلمرویی (مکانی) ویژه، راهبرد توسعة درونزا بر پایة منابع محلی، نظام حکمروایی چندسطحی و تمرکز بر سرمایهگذاری به جای یارانهدادن است (Mantino, 2011: 12).
یکی از مهمترین ابعاد سیاستهای مکانمحور در توسعة روستایی، بعد مکانی توسعه یا به بیان دیگر توسعة کالبدی است. توسعة کالبدی حاصل سیاستهای اقتصادی و اجتماعی جوامع و دولتهاست؛ به بیانی کالبد روستا فقط بعد فیزیکی آن نیست؛ بلکه برآمده از کنشها و واکنشهای اقتصادی و اجتماعی است. منظور از توسعة کالبدی، بهبود محیط و بستر زیست انسان با هدف تخصیص بهینة فضا به فعالیتهای گوناگون بهمنظور ایجاد بهترین حالت تعادل در میان عناصر چهارگانة انسان، فرم، فضا و فعالیت است. بر این مبنا توسعة کالبدی مناطق روستایی، بستر مناسبی برای توسعة اقتصادی و اجتماعی و تأمین شرایط لازم بهمنظور تبدیل مناطق روستایی به محیطهایی امن برای فعالیت و سکونت است. در این راستا تدوین سیاستهای توسعة کالبدی سکونتگاههای روستایی همسو با سیاستهای کلان توسعه، گامی در مسیر رسیدن به اهداف یادشده است (فیروزنیا و همکاران، 1389: 34).
مؤلفهها و سازندههای اصلی توسعة کالبدی سکونتگاههای روستایی در بستر توسعة پایدار بهطور مستقیم و غیرمستقیم از عوامل محیطی، اقتصادی و اجتماعی متأثر میشوند. بدین ترتیب متناسب با ابعاد توسعة پایدار روستایی، شاخصهای توسعة کالبدی سکونتگاههای روستایی در سه بعد محیطی ـ کالبدی، اقتصادی ـ کالبدی و اجتماعی ـ کالبدی سازمانیابی شدهاند (پورطاهری و همکاران، 1390: 37). با توجه به مطالب مطرحشده، چهارچوب مفهومی تدوین سیاستهای فضایی توسعة پایدار کالبدی مناطق روستایی به شرح جدول زیر است:
جدول- 1: چهارچوب مفهومی تدوین سیاستهای فضایی توسعة پایدار کالبدی مناطق روستایی
|
مؤلفههای سیاستگذاری فضایی |
زیرمقوله/ شاخص |
|
تمرکز بر مکانها به جای بخشها (سیاستهای مکانمحور) |
1- رقابتپذیری مناطق روستایی |
|
2- تأکید بر مقیاس قلمرویی |
|
|
3- هدفگذاری سیاستی برای مداخلة عمومی در قلمروهای ویژه |
|
|
4- حمایت از مناطق عقبمانده |
|
|
توسعة کالبدی (تعامل عناصر انسان، فرم، فضا و فعالیت) |
1- حفظ و بهبود داراییهای طبیعی (تولید غذا، انرژی زیستی و استخراج مواد خام، فراهمسازی خدمات اکوسیستم مانند جذب کربن و حفاظت از زیستگاه) و ارتقای آنها (بعد زیستمحیطی) |
|
2- پاسخ به تغییرات اجتماعی، تسهیل دسترسیها و توسعة منابع انسانی (مهارتها و آموزش نیروی کار و سرمایة فرهنگی و اجتماعی) بهمنظور ایجاد جوامع سالم و متکی به خود (بعد اجتماعی) |
|
|
3- حمایت از فعالیتهای اقتصادی جدید و نیز تقویت فعالیتهای اقتصادی موجود و همیاری فعالانه برای ایجاد ثروت و داراییهای منطقهای و محلی (بعد اقتصادی) |
|
|
4- تأکید بر تسهیل توسعة راهبردی برای تهیه و تدارک کاربری زمین لازم، خدمات رفاهی و سرمایهگذاری در اموال غیرمنقول و بادوام یا ساختارهای ساختهشده مانند مسکن روستایی، زیرساختهای حملونقل و ارتباطات (بعد زیربنایی و کالبدی) |
|
|
نهادینهشدن سیاستهای توسعة پایدار |
1- توجه به ماهیت برنامهریزی، بودجهریزی و تدوین راهبرد ملی توسعة پایدار |
|
2- لزوم هماهنگی بخشها و ارتباط سطوح مختلف (ملی و محلی) درزمینة توسعة پایدار و تدوین سازوکار سازماندهی و یکپارچگی |
|
|
3- توجه به مشارکت مردم، سازمانهای غیردولتی و بخش خصوصی در توسعة پایدار |
منبع: یافتههای پژوهش
روششناسی پژوهش
مقالة حاضر به لحاظ ماهیت از نوع پژوهشهای بنیادی و به لحاظ هدف از نوع پژوهشهای توسعهای است. روش تجزیه و تحلیل دادهها در این مقاله مبتنی بر تحلیل محتواست. پژوهش حاضر، سیاستهای کلی نظام، قوانین و سیاستهای کلی برنامههای پنجسالة توسعة کشور و قوانین مصوب مجلس را بهمثابة اصلیترین اسناد سیاستگذاری برای واکاوی شاخصهای سیاستهای فضایی توسعة روستایی بهصورت هدفمند برگزیده است. در این پژوهش به دلیل اهمیت شکل ظاهری و تولید اعداد و ارقام و تفسیر ذهنی محتوای دادههای آن برای ارائة توصیف و تفسیر موضوع، روش تحلیل محتوای کیفی به کار رفته است؛ همچنین برای بیان آماری مؤلفههای پژوهش از روش تحلیل محتوای کمّی استفاده شده است. عینیت نتایج این روش را یک فرایند رمزگذاری نظاممند تضمین میکند که با سه رهیافت متفاوت به دست میآید (Hsiu and Shannon, 2005: 45): تحلیل محتوای عرفی یا قراردادی که در آن هدف، شرح یک پدیده است؛ تحلیل محتوای جهتدار که در آن نظریة از پیش موجود به تمرکز بر پرسشهای پژوهش، تعیین طرح رمزگذاری اولیه و ارتباط بین رمزها کمک میکند، و تحلیل محتوای تلخیصی که با شناسایی و کمّیکردن واژهها یا مضامین ویژة موجود در متن با هدف فهم چگونگی کاربرد این واژهها یا محتوای آنها در متن آغاز میشود.
از آنجا که این پژوهش با رویکرد قیاسی برمبنای نظریة سیاستگذاری فضایی پیش میرود و رویکرد تحلیل محتوای جهتدار به دنبال معتبرکردن و گسترشدادن مفهومی چهارچوب نظری است، بهمنزلة رویکرد اصلی پاسخ به پرسش پژوهش انتخاب شد؛ زیرا تحلیل محتوا با رویکرد جهتدار نسبت به دیگر روشها از فرایند نظاممندتری برخوردار است.
برای تفسیر معانی پنهان و آشکار متون اسناد سیاستگذاری توسعة روستایی کشور (شامل 4 دسته سیاستهای کلی نظام، قوانین همیشگی مصوب مجلس شورای اسلامی، قوانین و سیاستهای کلی برنامههای پنجسالة توسعة کشور) با رویکرد تحلیل محتوای جهتدار براساس شاخصهای مدل مفهومی پژوهش، مجموعهای از عبارات و جملات که ارتباطی از معانی مشابه و یکسان داشتند بهمثابة واحد معنا تقسیمبندی شدند؛ به گونهای که نه به اندازهای وسیع باشند که معنای متفاوتی را دربرگیرند و نه بسیار کوچک باشند که به مطالب ناقص بینجامند.
در گام بعدی، جملات مشابه در قالب عبارتی برمبنای نقاط مشترک فشرده و سپس برای یک یا چند فشردگی مشترک، یک رمز در نظر گرفته شد. برای افزایش سطح اعتماد به نتایج، کارشناسان متخصص در حوزة برنامهریزی روستایی (تعداد 6 نفر از میان استادان و دانشجویان دکتری)، مرحلة رمزگذاری را چندین بار تکرار و اصلاح کردند. سه گروه متفاوت (گروههای دونفره به سرپرستی استادان) در سه نوبت این مرحله را اجرا کردند که سبب اصلاح زیرمقولهها/ زیرشاخصها و جایگذاری رمزهای بهدستآمده شد.
در گام نهایی، رمزها در گروهی از مضامین که در یک وجه اشتراک دارند و با استفاده از نظریة مبنایی پژوهش (پارادایم جدید روستایی و رویکردهای سیاستگذاری فضایی، سیاستهای مکانمحور و توسعة کالبدی) و چهارچوب مفهومی پژوهش (جدول 1) مقولهبندی شدند. بر این اساس مقولههای متناظر با شاخصها و زیرمقولههای متناظر با زیرشاخصهای سیاستگذاری فضایی پژوهشگرساخته تعیین شدند؛ سپس با بررسی فراوانی و نحوة توزیع واحدهای معنا در هریک از شاخصها، میزان توجه اسناد سیاستگذاری کشور (33 سند مرتبط با توجه به جدول 2) به سیاستهای فضایی توسعة روستایی کشور ارزیابی شد.
جدول- 2: اسناد سیاستگذاری توسعة روستایی کشور پس از انقلاب اسلامی
|
نوع سند |
نام سند |
|
|
قوانین و سیاستهای کلی برنامههای پنجسالة توسعة کشور |
قانون برنامة پنجسالة اول توسعه 1372 – 1368 |
سیاستهای کلی برنامة اول توسعه |
|
قانون برنامة پنجسالة دوم توسعه 1378 – 1374 |
سیاستهای کلی برنامة دوم توسعه |
|
|
قانون برنامة پنجسالة سوم توسعه 1383 – 1379 |
سیاستهای کلی برنامة سوم توسعه |
|
|
قانون برنامة پنجسالة چهارم توسعه 1388 – 1384 |
سیاستهای کلی برنامة چهارم توسعه |
|
|
قانون برنامة پنجسالة پنجم توسعه 1394 – 1390 |
سیاستهای کلی برنامة پنجم توسعه |
|
|
قانون برنامة پنجسالة ششم توسعه 1400 – 1396 |
سیاستهای کلی برنامة ششم توسعه |
|
|
سیاستهای کلی نظام |
سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی 29/9/1391 |
|
|
سیاستهای کلی آمایش سرزمین، مصوب 21/9/1390 |
||
|
سیاستهای کلی شهرسازی، مصوب 26/11/1389 |
||
|
سیاستهای کلی مسکن، مصوب 25/11/1389 |
||
|
سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، مصوب 29/11/1392 |
||
|
سیاستهای کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایة ایرانی، مصوب 14/11/1391 |
||
|
سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1/3/1384 |
||
|
سیاستهای کلی محیط زیست، مصوب 26/8/1394 |
||
|
سیاستهای کلی نظام برای پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه، مصوب 3/2/1384 |
||
|
قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی |
قانون اعطای تسهیلات بهسازی و بازسازی مسکن روستایی به روستاهایی که به شهر تبدیل میشود؛ مصوب 25/2/1378 |
|
|
قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوة تعیین آنها، مصوب 28/10/1384 |
||
|
قانون احکام همیشگی برنامههای توسعة کشور، مصوب 10/11/1395 |
||
|
قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه، مصوب 21/6/1396 |
||
|
قانون الزام دولت به توسعة متوازن روستایی، مصوب 23/9/1384 |
||
|
قانونتشکیلوزارتجهادکشاورزی، مصوب 6/10/1379 |
||
|
قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مصوب 1/3/1375 |
||
|
قانون تأسیس دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور، مصوب 14/4/1377 |
||
|
قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضة مسکن، مصوب 25/2/1387 |
||
|
قانون استفادة متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته، مصوب 31/7/1393 |
||
|
قانون بهینهسازی آب شرب شهری و روستایی، مصوب 1394 |
||
|
قانون هوای پاک، مصوب 1396 |
||
گردآوری و دستهبندی: نگارندگان
معرفی محدودة پژوهش
در سرشماری سال 1395 روستاهای ایران 20730625 نفر جمعیت (26درصد جمعیت کشور) داشتهاند. استانهای سیستان و بلوچستان، گلستان و هرمزگان به ترتیب با 52، 47 و 45درصد جمعیت روستایی، بیشترین میزان روستانشینی را در کشور داشتهاند. از سوی دیگر استانهای قم، تهران و البرز به ترتیب با 5، 6 و 7درصد جمعیت روستایی، کمترین میزان روستانشینی را در کشور به خود اختصاص دادهاند. تعداد آبادیهای کشور در سرشماری اخیر 62284 آبادی دارای سکنه و میزان رشد جمعیت روستایی کشور در دورة 1390- 1395 حدود 68/0درصد بوده است؛ درحالیکه در همین بازة زمانی میزان رشد مناطق شهری کشور 97/1درصد است (معاونت توسعة روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری، 1395).
از منظر موقعیت و شناسایی گونههای مختلف استقرار روستاها در ایران عواملی نظیر شرایط اقلیمی، پستی و بلندی زمین، منابع آب و سایر عوامل طبیعی، عوامل مؤثر بر شکلگیری فضاهای روستایی و نحوة استقرار آنها شناخته شدهاند. برپایة آمارهای موجود، نزدیک به 50درصد روستاهای کشور در فضای کوهپایهای، 17درصد در ارتفاعات کوهستانی و 13درصد در دشتها استقرار یافتهاند و سایر روستاها نیز پیرو عوارض طبیعی و به ترتیب اهمیت در محیطهای اکولوژیک رودخانهای، کویری، ساحلی، حاشیة دریاچههای داخلی، جزیرهای و بندری واقع شدهاند (احمدیان و محمدی، 1388: 53).
با نگاهی به جایگاه روستا در نظام سیاستگذاری و برنامهریزی کشور ملاحظه میشود با وجود اهمیت و جایگاه مناطق روستایی در فرایند توسعة کشور، چه از نظر استقرار در بیش از 50درصد پهنة سرزمین و چه ازنظر کارکرد اقتصادی - تولیدی مانند میزان اشتغال 4/87درصد (بیش از متوسط کشوری 2/85درصد) و میزان مشارکت اقتصادی 5/39درصد (بیش از متوسط کشوری 1/38درصد)، سهم 26درصدی از ارزش افزودة بخشهای مختلف اقتصادی و کمک به امنیت غذایی با تولید 93درصد محصولات کشاورزی، این مناطق از جایگاه پذیرفتهای درزمینههای مختلف مانند رفاه و کیفیت زندگی روستاییان، بهبود محیط زیست، تنوع اقتصادی و شغل، بهرهوری تولید و نیروی کار بهرهمند نیستند (معاونت توسعة روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری، 1395). یکی از دلایل این وضعیت، نبود سیاستهای جامع درزمینة توسعة روستایی است. درحالیکه سیاستهای کلی بخش صنعت، کشاورزی، اشتغال، تولید، محیط زیست و شهرسازی کشور تدوین و تصویب شده، مناطق روستایی ایران بدون سیاستهای کلی توسعه است و مقولة روستا و توسعة روستایی در سیاستگذاریها، قوانین و برنامههای مختلف بهصورت پراکنده و بخشی بیان شده است (مؤسسة عالی آموزش پژوهش مدیریت و برنامهریزی، 1381: 24). درنتیجه نقش و جایگاه جامعة روستایی در فرایند توسعة ملی تعریف و تبیین و اقدام خاصی برای تدوین چشمانداز توسعة روستایی کشور انجام نشده است (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، 1386).
تجزیه و تحلیل یافتههای پژوهش
برای تفسیر معانی پنهان و آشکار اسناد بررسیشده با رویکرد تحلیل محتوای کیفی جهتدار براساس شاخصهای چهارچوب مفهومی پژوهش، پس از استخراج واحد معنا، فشردگی جملات مشابه در قالب یک عبارت و رمزگذاری، تعداد 143 رمز استخراج شد که در طبقات مختلف (مقولهها و شاخصها) با توجه به ارتباط مفهومی و موضوعی قرار گرفت (جدول 3).
جدول- 3: جدول ارتباط میان رمزها و مقولهها/ شاخصها
|
مؤلفه |
زیرمقوله/ زیرشاخص |
رمز |
|
تمرکز بر مکانها به جای بخشها (سیاستهای مکانمحور) |
1- رقابتپذیری مناطق روستایی |
توسعة خوشهها و زنجیرههای کوچک و متوسط رقابتپذیری منطقهای خوشههای کسبوکار و نواحی صنعتی روستایی بنگاههای اقتصادی روستایی تکمیل زنجیرة تولید و رقابتپذیری اصلاح و تکمیل زنجیرههای تولید صنعتی سهمبری عادلانة عوامل در زنجیرة تولید و مصرف استفادة کارآمد از قابلیتها و مزایای کشور روستا بهمثابة کانون تولید و ارزشآفرینی تقسیم کار ملی و خلق مزایای جدید جغرافیای مزایای متنوع مناطق اولویتبندی مزایای نسبی استان |
|
2- تأکید بر مقیاس قلمرویی |
کاهش نابرابری بین روستا و شهر تقویت شهرهای کوچک در اتصال با روستاها تقویت روستاهای مرکزی و ایجاد روستاشهرها تقویت روابط و پیوندهای روستایی – شهری تأکید بر مجموعة روستایی توسعة منطقهای درونزا توسعة موزون فضاها و فعالیتهای روستایی ایجاد شبکة بههمپیوستة مناطق اسکان و فعالیت توسعة منطقهای و جوانسازی بافت جمعیتی مناطق روستایی افزایش جمعیت و فعالیت در مناطق کمتراکم تعادلهای منطقهای موضوعات مکانمحور در مناطق روستایی |
|
|
3- هدفگذاری سیاستی برای مداخلة عمومی در قلمروهای ویژه |
مهاجرت معکوس به روستا اسکان عشایر توسعة هماهنگ جزایر و سواحل کشور توسعة هماهنگ مناطق مرزی کشور استقلال روستاهای واقع در حریم شهرها تسهیل تبدیل روستاهای حریم به شهر |
|
|
4- حمایت از مناطق عقبمانده |
تثبیت جمعیت عشایر و ایجاد اشتغال مولد در روستاها توسعة روستاهای محروم و ایجاد تعادلهای منطقهای انجام طرحهای عمرانی در روستاهای محروم توسعة خوداشتغالی در روستاهای محروم تعیین ضریب محرومیت روستاها انتشار سرمایهگذاری ملی و فراملی در توسعة مناطق پیرامونی تهیة طرحهای توسعة روستایی مناطق کمتر برخوردار رشد شاخصهای برخورداری عشایر توجه به مناطق و روستاهای محروم سرمایهگذاری دولتی در مناطق کمتر توسعهیافته ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته تعیین مناطق غیربرخوردار توسط دولت مشوقهای اشتغالزایی در مناطق غیربرخوردار معافیتهای مالیاتی واحدهای تولیدی در مناطق غیربرخوردار تعادلهای منطقهای و رفع تبعیض ناروا در مناطق کشور |
|
|
توسعة کالبدی (تعامل عناصر انسان، فرم، فضا و فعالیت) |
1- حفظ و بهبود داراییهای طبیعی (تولید غذا، انرژی زیستی و استخراج مواد خام، فراهمسازی خدمات اکوسیستم مانند جذب کربن و حفاظت از زیستگاه) و ارتقای آنها (بعد زیستمحیطی) |
مدیریت پسماند روستایی آثار و پیامدهای تغییر اقلیم در پهنة سرزمین پایداری زیستبوم با مشارکت مردمی رعایت شاخصهای زیستمحیطی در قوانین و طرحهای توسعه مقابله با بیابانزایی و خشکسالی کمربند سبز روستایی برای مقابله با گردوغبار جمعآوری آب باران در نواحی روستایی پربارش و استفادة دوباره از آن جداسازی آب شرب از سایر مصارف در روستاهای پرجمعیت |
|
2- پاسخ به تغییرات اجتماعی و تسهیل دسترسیها و توسعة منابع انسانی (مهارتها و آموزش نیروی کار و سرمایة فرهنگی و اجتماعی) بهمنظور ایجاد جوامع سالم و متکی بر خود (بعد اجتماعی) |
آموزش فنی و حرفهای روستاییان آموزش تسهیلگران روستایی ساماندهی و بهسازی روستاها با رویکرد توانمندسازی ارتقای سطح درآمد و زندگی روستاییان و کشاورزان ارتقای آموزش و بهرهوری نیروی کار بهبود شاخصهای توسعة انسانی |
|
|
3- حمایت از فعالیتهای اقتصادی جدید و نیز تقویت فعالیتهای اقتصادی موجود و همیاری فعالانه برای ایجاد ثروت و داراییهای منطقهای و محلی (بعد اقتصادی) |
آمادهسازی سرزمین برای ایجاد فرصتهای شغلی جدید افزایش بهرهوری و اشتغال روستاییان با رویکرد مشارکتی ایجاد اشتغال روستایی با روشهای بومی و محلی افزایش تولید ثروت متناسب با استعداد مناطق اقتصاد دانشبنیان و نظام ملی نوآوری افزایش تولید، اشتغال و بهرهوری افزایش تولید کالاهای اساسی و خدمات راهبردی بسترسازی توسعة اشتغال و تولید در روستاها ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی ارتقای شاخصهای توسعه و ارائة خدمات نوین روستایی کارآفرینی روستایی توسعة صنایع دستی روستایی صادراتگرا صندوقهای سرمایهگذاری خطرپذیر توسعة کارآفرینی اشتغالزایی روستایی و توسعة اقتصاد صادراتمحور ایجاد مجتمعهای کشاورزی تشکیل شرکتهای تعاونی تولیدی توسعة پایدار روستاها و مناطق کشاورزی با تنوع تولیدات |
|
|
4- تأکید بر تسهیل توسعة راهبردی برای تهیه و تدارک کاربری زمین لازم، خدمات رفاهی و سرمایهگذاری در اموال غیرمنقول و بادوام یا ساختارهای ساختهشده مانند مسکن روستایی، زیرساختهای حملونقل و ارتباطات |
توسعة خدمات عمرانی و زیربنایی سطحبندی خدمات و تجهیز فضاهای روستایی کشور تهیة طرحهای هادی و تعیین محدودة روستاها بهسازی و نوسازی ساختار کالبدی روستا تهیه و اجرای طرحهای روستایی با اعتبارات استانی طرحهای ایمنسازی روستایی مشارکتی بهسازی و بازسازی بافتهای فرسوده و مساکن روستایی بهسازی راههای روستایی بهسازی یا نوسازی بافت مدیریت زمین و تأمین مسکن روستایی برنامهریزی جامع مسکن روستایی تسهیلات بهسازی و بازسازی مسکن برای روستا - شهرها تعیین محدودة روستا و کنترل ساختوساز بهسازی و نوسازی مسکن روستایی و حفظ بافت ارزشمند شناسایی اراضی مستعد توسعة کالبدی در روستاها تعیین و تصویب محدودة روستاهای بدون طرح هادی تعیین محدودة روستا با طرح هادی افزایش ضریب ایمنی ساختوسازهای روستایی |
|
|
نهادینهشدن سیاستهای توسعة پایدار |
1- توجه به ماهیت برنامهریزی، بودجهریزی و تدوین راهبرد ملی توسعة پایدار |
سیاستگذاری و برنامهریزی راهبردی روستایی متمرکز سیاستگذاری برای کاهش نامتعادلی دروناستانی چشمانداز بلندمدت توسعة فضایی کشور راهبردهای بلندمدت توسعه و توزیع فضایی بخشهای مختلف نظریة پایه و سازمان فضایی توسعة استان منطقهبندی کشور براساس آمایش سرزمین تصویب سند آمایش سرزمین ملی و استانی تصویب طرحهای توسعه در چهارچوب سیاستهای آمایشی تعیین جایگاه روستاها در اقتصاد ملی تعیین پیوست «توسعة روستایی» در لایحة بودجه توزیع درآمدها و هزینهها توسط دولت میان استانها توزیع درآمدهای نفتی برای اجرای برنامهها تغییر نقش دولت از بنگاهداری به سیاستگذاری سیاستگذاری و برنامهریزی توسعة متوازن روستایی تعیین سهم سرانة روستانشینان از بودجة ملی توزیع منابع بین روستاها براساس شاخصهای ملی ایجاد سامانة ملی نظارت بر نحوة اعطای تسهیلات تعیین جهتگیریهای توسعة بلندمدت استان تشکیل شورای عالی آمایش سرزمین نظارت بر اجرای نظام راهبردی توسعة سرزمین تأمین منابع پایدار توسعة روستایی |
|
2- لزوم هماهنگی بخشها و ارتباط سطوح مختلف (ملی و محلی) درزمینة توسعة پایدار و تدوین سازوکار سازماندهی و یکپارچگی |
سازماندهی فضایی سازماندهی دوباره و حذف فعالیتهای موازی دستگاهها هماهنگیهای بخشی - منطقهای کوچکسازی دولت کوچکسازی دولت و حذف دستگاههای موازی واگذاری فعالیتهای دستگاههای دولتی واگذاری وظایف به نهادهای محلی واگذاری وظایف و اختیارات به استانها و شهرستانها یکپارچهسازی توسعة روستایی و کشاورزی تفویض اختیارات به سطوح پایینتر و تمرکز امور سیاستگذاری نقش ملی و فرامرزی مناطق مدیریت یکپارچة طرحهای توسعة شهری و روستایی اجرای برنامة ملی آمایش سرزمین در سطوح مختلف توسعة پایدار و یکپارچة کشاورزی و روستایی محلیکردن فرایند برنامهریزی توسعة روستایی تعیین الگوی مدیریت آبادیها سیاستهای منطقهای تمرکززدایی و توسعة درون و برونگرای منطقهای |
|
|
3- توجه به مشارکت مردم، سازمانهای غیردولتی و بخش خصوصی درزمینة توسعة پایدار |
حمایت از مؤسسات غیردولتی تأمینکنندة اعتبارات خرد حمایت از سرمایهگذاری مردمی و خصوصی در روستاها صندوق توسعة اشتغال روستایی تأسیس دهیاری برای ادارة امور روستاها مشارکت در تهیة طرحهای روستایی تبیین و اجرای سیاستهای دولت توسط شوراهای روستا اعطای تسهیلات به طرحهای غیردولتی روستایی اتکای دهیاری بر درآمد ساختوساز و عوارض |
منبع: یافتههای پژوهش
فراوانی مقولهها و زیرمقولهها: بهمنظور انطباق مقوله و شاخصها (شاخصهای استخراجشده از مبانی نظری پژوهش) با رمزهای بهدستآمده از تحلیل محتوای اسناد، فراوانی هرکدام از رمزها شناسایی و محاسبه شدند. توزیع فراوانی یافتههای بهدستآمده از متن اسناد براساس هریک از مقولهها و شاخصها در جدول زیر ارائه شده است:
جدول- 4: توزیع شاخصهای سیاستهای مکانمحور در اسناد سیاستگذاری روستایی کشور
|
مقوله |
شاخص |
شاخص |
مقوله |
||
|
فراوانی |
درصد |
فراوانی |
درصد |
||
|
تمرکز بر مکانها به جای بخشها |
رقابتپذیری مناطق روستایی |
12 |
6/26 |
45 |
46/31 |
|
تأکید بر مقیاس قلمرویی |
12 |
6/26 |
|||
|
هدفگذاری سیاستی برای مداخلة عمومی در قلمروهای ویژه |
6 |
3/13 |
|||
|
حمایت از مناطق عقبمانده |
15 |
3/33 |
|||
|
مجموع |
45 |
100 |
|||
منبع: یافتههای پژوهش
1- مقولة تمرکز بر مکانها به جای بخشها (سیاستهای مکانمحور)
برای بررسی مقولة تمرکز بر مکانها به جای بخشها از 4 زیرمقوله یا شاخص استفاده شده است. همانطور که جدول (4) نشان میدهد بیشترین فراوانی مربوط به شاخص حمایت از مناطق عقبمانده با 3/33درصد و در ردة بعدی شاخصهای رقابتپذیری مناطق روستایی و تأکید بر مقیاس قلمرویی هرکدام با 6/26درصد و درنهایت شاخص هدفگذاری سیاستی برای مداخلة عمومی در قلمروهای ویژه با 3/13درصد است.
بهطورکلی مقولة سیاستهای مکانمحور از کل تعداد 143 رمز استخراجشده، تعداد 45 رمز یعنی 31درصد را به خود اختصاص داده و در میان سه مقولة پژوهش با فاصلة اندکی در رتبة سوم قرار گرفته است. این امر نشان میدهد طیف وسیعی از سیاستهای توسعة روستایی کشور مبتنی بر سیاستهای مکانمحور است. البته توزیع شاخصهای مکانمحور هم جالب توجه است؛ بهطوریکه شاخص حمایت از مناطق عقبمانده بیشترین سهم را به خود اختصاص داده است. تحلیلها نشان میدهد در دهههای اخیر زمان، هزینه و انرژی زیادی صرف حمایت از مناطق عقبمانده و ایجاد تعادلهای منطقهای در کشور شده است. پس از آن شاخصهای تأکید بر مقیاس قلمرویی و رقابتپذیری مناطق روستایی قرار میگیرند. درمجموع شاخصهای مرتبط با مقیاس قلمرویی به دنبال منطقهایکردن توسعة روستایی با تقویت روابط و پیوندهای روستایی- شهری هستند.
2- مقولة توسعة کالبدی (تعامل عناصر انسان، فرم، فضا و فعالیت)
برای بررسی مقولة توسعة کالبدی از 4 زیرمقوله یا شاخص استفاده شده است. همانطور که جدول (5) نشان میدهد بیشترین فراوانی مربوط به شاخصهای بعد زیربنایی - کالبدی و اقتصادی بهطور مساوی با 2/35درصد و در ردة بعدی شاخص بعد زیستمحیطی با 6/17درصد و درنهایت شاخص بعد اجتماعی با 7/11درصد است.
جدول- 5: توزیع شاخصهای توسعة کالبدی در اسناد سیاستگذاری روستایی کشور
|
مقوله |
شاخص |
شاخص |
مقوله |
||
|
فراوانی |
درصد |
فراوانی |
درصد |
||
|
توسعة کالبدی |
بعد زیستمحیطی |
9 |
6/17 |
51 |
6/35 |
|
بعد اجتماعی |
6 |
7/11 |
|||
|
بعد اقتصادی |
18 |
2/35 |
|||
|
بعد زیربنایی - کالبدی |
18 |
2/35 |
|||
|
مجموع |
51 |
100 |
|||
منبع: یافتههای پژوهش
یکی دیگر از مقولههای سیاستگذاری فضایی، توسعة کالبدی است. توسعة کالبدی درواقع تعامل و تعادل عناصر چهارگانة انسان، فرم، فضا و فعالیت در یک مکان یا منطقة روستایی است. بهطورکلی مقولة توسعة کالبدی از کل تعداد 143 رمز استخراجشده، تعداد 51 رمز یعنی 6/35درصد را به خود اختصاص داده و در میان سه مقولة پژوهش در رتبة نخست قرار گرفته است. توسعة کالبدی ابعاد مختلفی دارد. تحلیلها نشان میدهد بعد زیربنایی- کالبدی و بعد اقتصادی بیشترین سهم و وزن را در اسناد سیاستگذاری توسعة روستایی کشور دارند؛ به بیان دیگر عمدة تلاشها برای توسعه، پیشرفت و ایجاد اشتغال در نواحی روستایی در گروه اتخاذ سیاستهای کالبدی - زیربنایی و اقتصادی بوده است. در این رابطه باید از نقش بنیاد مسکن انقلاب اسلامی یاد کرد که تهیه و اجرای طرحهای هادی، بهسازی، بازسازی و ساماندهی کالبدی نواحی روستایی را بر عهده داشته است. همچنین رویکرد حاکم بر توسعة روستایی در دهة اول و دوم پس از پیروزی انقلاب اسلامی، عمران روستایی با ایجاد زیربناهای توسعه مانند راهسازی، شبکة آبیاری و آب آشامیدنی، برقرسانی و مانند آن بوده است. در سالهای اخیر نیز به دنبال مهاجرتهای گسترده و خالی از سکنهشدن روستاها و تخریب زیربناهای تولیدی در نواحی روستایی، سهم سیاستهای اقتصادی برای ایجاد اشتغال و تولید در این نواحی فزونی یافته است؛ اما ابعاد زیستمحیطی و اجتماعی توسعة کالبدی سهم اندکی از رمزهای استخراجشده را به خود اختصاص دادهاند.
3- مقولة نهادینهشدن توسعة پایدار
برای بررسی مقولة نهادینهشدن توسعة پایدار از 3 زیرمقوله یا شاخص استفاده شده است. همانطور که جدول زیر نشان میدهد بیشترین فراوانی مربوط به شاخص توجه به ماهیت برنامهریزی، بودجهریزی و تدوین راهبرد ملی توسعة پایدار با 6/44درصد و در ردة بعدی شاخص لزوم هماهنگی بخشها و ارتباط سطوح مختلف (ملی و محلی) درزمینة توسعة پایدار با 2/38درصد و درنهایت شاخص توجه به مشارکت مردم، سازمانهای غیردولتی و بخش خصوصی درزمینة توسعة پایدار با 1/17درصد است.
جدول- 6: توزیع شاخصهای نهادینهشدن توسعة پایدار در اسناد سیاستگذاری روستایی کشور
|
مقوله |
شاخص |
شاخص |
مقوله |
||
|
فراوانی |
درصد |
فراوانی |
درصد |
||
|
نهادینهشدن توسعة پایدار |
توجه به ماهیت برنامهریزی، بودجهریزی و تدوین راهبرد ملی توسعة پایدار |
21 |
6/44 |
47 |
8/32 |
|
لزوم هماهنگی بخشها و ارتباط سطوح مختلف (ملی و محلی) |
18 |
2/38 |
|||
|
توجه به مشارکت مردم، سازمانهای غیردولتی و بخش خصوصی |
8 |
1/17 |
|||
|
مجموع |
47 |
100 |
|||
منبع: یافتههای پژوهش
نهادینهشدن توسعة پایدار یا توسعة پایدار نهادی، یکی از ابعاد اصلی سیاستگذاری فضایی است. بهطورکلی مقولة نهادینهشدن توسعة پایدار از کل تعداد 143 رمز استخراجشده، تعداد 47 رمز یعنی 8/32درصد را به خود اختصاص داده و در میان سه مقولة پژوهش در رتبة دوم قرار گرفته است. برای نهادینهشدن توسعة پایدار نیاز به نظام برنامهریزی و بودجهریزی مدون، هماهنگی بخشها و ارتباط سطوح مختلف و درنهایت مشارکت مردم و سازمانهای غیردولتی در روند برنامهریزی و مدیریت است؛ اما نگاهی به تحلیلها نشان میدهد عمدة رمزهای استخراجشده (تعداد 21 مورد) مربوط به برنامهریزی و بودجهریزی است؛ به بیان دیگر نظام برنامهریزی متمرکز در ایران و درآمدهای حاصل از صادرات مواد خام باعث شده است تعداد زیادی از مواد و بندهای برنامهها و سیاستهای توسعة روستایی مبتنی بر برنامه و بودجهریزی از بالا به پایین شکل بگیرد. این امر موجب شده است نقش سازمانهای مردمنهاد و بخش خصوصی در فرایند نهادینهشدن توسعة پایدار کمرنگ شود (تعداد 8 رمز استخراجشده از اسناد مختلف).
تحلیل محتوای استخراجشده از اسناد سیاستگذاری توسعة روستایی
بهطورکلی 143 رمز از اسناد سیاستگذاری توسعة روستایی استخراج و با 11 شاخص بهدستآمده از مبانی نظری پژوهش مقایسه و بررسی تحلیلی شد. این 11 شاخص در سه مقولة تمرکز بر مکانها به جای بخشها (سیاستهای مکانمحور)، توسعة کالبدی (تعامل عناصر انسان، فرم، فضا و فعالیت) و نهادینهشدن توسعة پایدار جای میگیرند. وضعیت هریک از شاخصها با توجه به تعداد جملاتی که به آنها ارجاع داده شده، در جدول (7) موجود است. برای پاسخگویی به پرسش پژوهش و روشنشدن جهتگیری تدوین سیاستهای فضایی توسعة مناطق روستایی، هرکدام از شاخصها تشریح میشود.
جدول- 7: توزیع شاخصهای سیاستگذاری فضایی توسعة پایدار روستایی در اسناد سیاستگذاری
|
شاخصها |
تعداد |
درصد |
|
رقابتپذیری مناطق روستایی |
12 |
39/8 |
|
تأکید بر مقیاس قلمرویی |
12 |
39/8 |
|
هدفگذاری سیاستی برای مداخلة عمومی در قلمروهای ویژه |
6 |
19/4 |
|
حمایت از مناطق عقبمانده |
15 |
48/10 |
|
بعد زیستمحیطی |
9 |
29/6 |
|
بعد اجتماعی |
6 |
19/4 |
|
بعد اقتصادی |
18 |
58/12 |
|
بعد زیربنایی - کالبدی |
18 |
58/12 |
|
ماهیت برنامهریزی، بودجهریزی و تدوین راهبرد ملی توسعة پایدار |
21 |
68/14 |
|
لزوم هماهنگی بخشها و ارتباط سطوح مختلف (ملی و محلی) |
18 |
58/12 |
|
مشارکت مردم، سازمانهای غیردولتی و بخش خصوصی |
8 |
60/5 |
|
جمع کل |
143 |
100 |
منبع: یافتههای پژوهش
1- رقابتپذیری مناطق روستایی: بهطورکلی در بین 11 شاخص بررسیشده، شاخص رقابتپذیری مناطق روستایی، تعداد 12 رمز یا به بیانی 39/8درصد را به خود اختصاص داده است. این شاخص بیشتر در برنامة ششم توسعة کشور (تعداد 3 رمز) و تا حد بسیار کمی در برنامههای چهارم و پنجم توسعة کشور (هرکدام 1 رمز) گنجانده شده است. این موضوع نشاندهندة توجه به اهمیت و اولویت رقابتپذیری منطقهای در فصل عمران و توسعة روستایی برنامههای پنجسالة توسعة کشور در سالهای اخیر است؛ زیرا شاخصی جدید به شمار میآید. همچنین این شاخص در سیاستهای کلی برنامة ششم توسعة کشور (1 رمز)، سیاستهای کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایة ایرانی مصوب 14/11/1391 (1 رمز)، سیاستهای کلی آمایش سرزمین مصوب 21/9/1390 (تعداد 2 رمز)، سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی 29/11/1392 (تعداد 2 رمز) و نیز قانون احکام همیشگی برنامههای توسعة کشور مصوب 10/11/1395 (1 رمز) آمده است؛ بنابراین آن دسته از سیاستهای کلی نظام که از سال 1390 به بعد تصویب شدهاند، به این شاخص توجه داشتهاند. شاخص رقابتپذیری مناطق روستایی فقط در یک قانون آمده است که این موضوع از توجه سیاستهای کلی نظام و برنامههای توسعة کشور یا به بیان دیگر نگرش سیاستگذاری و برنامهریزی ـ و نه قانونگذاری ـ به این شاخص حکایت دارد.
2- تأکید بر مقیاس قلمرویی: به مانند رقابتپذیری مناطق روستایی، شاخص تأکید بر مقیاس قلمرویی، تعداد 12 رمز یا به بیانی 39/8درصد را به خود اختصاص داده است. این شاخص بیشتر در قانون برنامة اول توسعة کشور (4 رمز)، قانون برنامة سوم توسعة کشور (1 رمز)، قانون برنامة پنجم توسعة کشور (3 رمز)، برنامة ششم توسعة کشور (1 رمز)، سیاستهای کلی برنامة سوم توسعة کشور (1 رمز)، سیاستهای کلی آمایش سرزمین مصوب 21/9/1390 (تعداد 2 رمز) آمده است؛ بنابراین شاخص تأکید بر مقیاس قلمرویی بیشتر در برنامههای توسعة کشور تکرار شده و حاکی از توجه برنامهریزان به کاهش نامتعادلیها و تقویت پیوندهای میان شهر و روستا در یک بافت قلمرویی است.
3- هدفگذاری سیاستی برای مداخلة عمومی در قلمروهای ویژه: این شاخص تعداد 6 رمز یا به بیانی 19/4درصد را به خود اختصاص داده است. این شاخص بیشتر در قانون برنامة پنجم توسعة کشور (2 رمز)، سیاستهای کلی آمایش سرزمین مصوب 21/9/1390 (تعداد 2 رمز) و قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوة تعیین آنها 28/10/1384 (2 رمز) آمده است؛ بنابراین بر این شاخص به نوعی در برنامههای توسعة کشور، سیاستهای کلی نظام و قوانین همیشگی کشور بهطور مساوی تأکید شده و هدف آن، توجه به قلمروهای ویژه مانند مناطق عشایری، مرزی، سواحل کشور و روستاهای واقع در حریم شهرهاست.
4- حمایت از مناطق عقبمانده: این شاخص تعداد 15 رمز یا به بیانی 48/10درصد را به خود اختصاص داده است. این شاخص بیشتر در قانون برنامة اول توسعة کشور (1 رمز)، قانون برنامة دوم توسعة کشور (4 رمز)، قانون برنامة چهارم توسعة کشور (1 رمز)، قانون برنامة ششم توسعة کشور (2 رمز)، سیاستهای کلی برنامة دوم توسعه (1 رمز)، سیاستهای کلی برنامة پنجم توسعه (1 رمز)، سیاستهای کلی آمایش سرزمین مصوب 21/9/1390
(1 رمز)، قانون احکام همیشگی برنامههای توسعة کشور مصوب 10/11/1395 (3 رمز) و قانون استفادة متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته مصوب 31/7/1393 (1 رمز) استخراج شده است؛ بنابراین طیف وسیعی از سیاستها صرف محرومیتزدایی در برنامههای توسعة کشور بهویژه برنامة دوم توسعه شده است.
5- بعد زیستمحیطی توسعة پایدار کالبدی: شاخص زیستمحیطی تعداد 9 رمز یا به بیانی 29/6درصد را به خود اختصاص داده است. این شاخص بیشتر در قانون برنامة ششم توسعة کشور (1 رمز)، سیاستهای کلی نظام برای پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه مصوب 3/2/1384 (1 رمز)، سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی 29/11/1392 (1 رمز)، سیاستهای کلی محیطزیست مصوب 26/8/1394
(3 رمز)، قانون هوای پاک مصوب 1396 (1 رمز) و قانون بهینهسازی آب شرب شهری و روستایی مصوب 1394 (2 رمز) وجود دارد.
با وجود توجه قوانین و سیاستهای کلی نظام به محیط زیست روستایی، در برنامههای توسعة کشور به موضوع مهم و حساس محیط زیست روستایی کمتوجهی شده است؛ از سوی دیگر توجه به این شاخص مهم در سالهای اخیر با عمیقترشدن بحرانهای زیستمحیطی در قالب قوانین و سیاستهای کلی نظام صورت گرفته است.
6- بعد اجتماعی توسعة پایدار کالبدی: این شاخص تعداد 6 رمز یا به بیانی 19/4درصد را به خود اختصاص داده است. این شاخص بیشتر در قانون برنامة پنجم توسعة کشور (1 رمز)، قانون برنامة ششم توسعة کشور (2 رمز)، سیاستهای کلی برنامة چهارم توسعه (1 رمز) و سیاستهای کلی آمایش سرزمین مصوب 21/9/1390 (تعداد 2 رمز) وجود دارد. نتایج نشان میدهد به بعد اجتماعی توسعة پایدار روستایی در قوانین، سیاستها و برنامههای توسعة کشور بیتوجهی و فقط در سالهای اخیر به این شاخص مهم در سیاستها و برنامههای توسعة کشور کمی توجه شده است.
7- بعد اقتصادی توسعة پایدار کالبدی: این شاخص تعداد 18 رمز یا به بیانی 58/12درصد را به خود اختصاص داده است. این شاخص بیشتر در قانون برنامة چهارم توسعة کشور (2 رمز)، قانون برنامة پنجم توسعه (5 رمز)، قانون برنامة ششم توسعه (1 رمز)، سیاستهای کلی برنامة اول توسعه (1 رمز)، سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی مصوب 29/9/1391 (1 رمز)، سیاستهای کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایة ایرانی مصوب 14/11/1391 (1 رمز)، سیاستهای کلی آمایش سرزمین مصوب 21/9/1390 (1 رمز)، سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی 29/11/1392 (4 رمز)، قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعة ملی مصوب 21/6/1396 (1 رمز) و قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 (1 رمز) وجود دارد. طی سالهای اخیر در برنامههای توسعه به شاخصهای اقتصادی با هدف ایجاد اشتغال و تقویت تولیدات توجه خاصی شده است. همچنین سیاستهای کلی نظام نیز رهنمودهای کلی در این زمینه ارائه میدهند.
8- بعد زیربنایی - کالبدی توسعة پایدار کالبدی: این شاخص تعداد 18 رمز یا به بیانی 58/12درصد را به خود اختصاص داده است. این شاخص بیشتر در قانون برنامة دوم توسعة کشور (1 رمز)، قانون برنامة سوم توسعة کشور (1 رمز)، قانون برنامة پنجم توسعة کشور (2 رمز)، قانون برنامة ششم توسعة کشور (4 رمز)، سیاستهای کلی نظام برای پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه مصوب 3/2/1384 (1 رمز)، سیاستهای کلی شهرسازی مصوب 26/11/1389 (1 رمز)، سیاستهای کلی مسکن مصوب 25/11/1389 (2 رمز)، قانون اعطای تسهیلات بهسازی و بازسازی مسکن روستایی مصوب 25/2/1378 (1 رمز)، قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوة تعیین آنها مصوب 28/10/1384 (3 رمز)، قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضة مسکن مصوب 25/2/1387 (2 رمز) وجود دارد.
9- ماهیت برنامهریزی، بودجهریزی و تدوین راهبرد ملی توسعة پایدار: این شاخص با تعداد 21 رمز یا به بیانی معادل 68/14درصد در میان شاخصهای 11گانه بیشترین میزان را به خود اختصاص داده است که نشان از اهمیت برنامهریزی، بودجهریزی و تدوین راهبردهای بلندمدت توسعة پایدار در کشور دارد. این شاخص بیشتر از قانون برنامة چهارم توسعة کشور (5 رمز)، قانون برنامة ششم توسعة کشور (5 رمز)، سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1/3/1384 (1 رمز)، سیاستهای کلی شهرسازی مصوب 26/11/1389 (1 رمز)، قانون احکام دائمی برنامههای توسعة کشور مصوب 10/11/1395 (5 رمز)، قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعة ملی مصوب 21/6/1396 (2 رمز) و قانون الزام دولت به توسعة متوازن روستایی مصوب 23/9/1384 (2 رمز) استخراج شده است.
10- لزوم هماهنگی بخشها و ارتباط سطوح مختلف (ملی و محلی): این شاخص تعداد 18 رمز یا به بیانی 58/12درصد را به خود اختصاص داده است. این شاخص بیشتر در قانون برنامة اول توسعة کشور (1 رمز)، قانون برنامة سوم توسعة کشور (2 رمز)، قانون برنامة چهارم توسعة کشور (3 رمز)، قانون برنامة پنجم توسعة کشور
(1 رمز)، قانون برنامة ششم توسعة کشور (4 رمز)، سیاستهای کلی آمایش سرزمین مصوب 21/9/1390 (2 رمز)، سیاستهای کلی شهرسازی مصوب 26/11/1389 (1 رمز)، سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی 29/11/1392 (1 رمز)، قانون احکام دائمی برنامههای توسعة کشور مصوب 10/11/1395 (2 رمز)، قانونتشکیلوزارتجهادکشاورزی مصوب 6/10/1379 (1 رمز) وجود دارد.
11- مشارکت مردم، سازمانهای غیردولتی و بخش خصوصی: شاخص مشارکت مردم، سازمانهای غیردولتی و بخش خصوصی تعداد 8 رمز یا به بیانی 60/5درصد را به خود اختصاص داده است. این شاخص بیشتر در قانون برنامة سوم توسعة کشور (3 رمز)، قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوة تعیین آنها مصوب 28/10/1384 (1 رمز)، قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعة ملی مصوب 21/6/1396 (1 رمز)، قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 (2 رمز) و قانون تأسیس دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور مصوب 14/4/1377 (1 رمز) وجود دارد. شاخص یادشده اهمیت ویژهای در توسعة پایدار روستایی در سطح محلی دارد؛ اما درصد اندکی را در برنامهها، قوانین و سیاستها به خود اختصاص میدهد.
نتیجهگیری
بهطورکلی دو دیدگاه برای سیاستگذاری توسعة روستایی وجود دارد: بخشی و فضایی. هرچند ماهیت توسعة روستایی بیشتر فضایی و چندبخشی است؛ بنابراین توسعة روستایی بیشتر نیازمند سیاستهای فضایی است تا بخشی. با توجه به تغییرات اساسی درزمینة سیاستگذاری روستایی، هدف سیاستهای فضایی، شناسایی و بهرهبرداری از ظرفیتهای توسعة متنوع در نواحی روستایی است؛ بنابراین سیاستهای فضایی بر دو اصل متکی هستند: الف- تمرکز بر مکانها به جای بخشها؛ ب- تمرکز بر سرمایهگذاری به جای یارانهها.
هدف مقالة حاضر، تحلیل محتوای کیفی سیاستهای فضایی توسعة روستایی کشور است. روش تجزیه و تحلیل دادهها در این مقاله مبتنی بر تحلیل محتوای کیفی جهتدار است. نتایج نشان داد از مجموع 143 رمز استخراجشده از اسناد سیاستگذاری توسعة روستایی (شامل 33 سند مرتبط)، شاخص ماهیت برنامهریزی، بودجهریزی و تدوین راهبرد ملی توسعة پایدار با تعداد 21 رمز (68/14درصد) در رتبة نخست، سه شاخص ابعاد اقتصادی، ابعاد زیربنایی ـ کالبدی و لزوم هماهنگی بخشها و سطوح مختلف (ملی و محلی) بهطور مشترک با تعداد 18 رمز (58/12درصد) در ردة دوم و شاخص حمایت از مناطق عقبمانده با تعداد 15 رمز (48/10درصد) در ردة سوم قرار دارند؛ بنابراین جهتگیری تدوین سیاستهای فضایی توسعة مناطق روستایی (پاسخ به پرسش پژوهش) به سمت عوامل برنامه و بودجهریزی، ابعاد زیربنایی - کالبدی، اقتصادی و حمایت از مناطق عقبمانده است؛ درحالیکه سهم عوامل اجتماعی و زیستمحیطی و مشارکت سازمانهای غیردولتی و بخش خصوصی در تدوین این سیاستها اندک است؛ بنابراین احکام زیر بهمثابة نتایج نهایی تحلیل محتوای اسناد استخراج شده است:
1- درآمدهای حاصل از صادرات مواد خام باعث شده است تعداد زیادی از مواد و بندهای برنامهها و سیاستهای توسعة روستایی مبتنی بر برنامه و بودجهریزی از بالا به پایین شکل گیرد؛
2- بیشتر تلاشها برای توسعه، پیشرفت و ایجاد اشتغال در نواحی روستایی در گرو اتخاذ سیاستهای کالبدی - زیربنایی و اقتصادی و محرومیتزدایی بوده است؛
3- شاخصهای اجتماعی، زیستمحیطی و مشارکت سازمانهای غیردولتی و بخش خصوصی سهم اندکی در تدوین سیاستهای فضایی توسعة روستایی کشور دارند.
مرور پیشینه نیز نتایج بهدستآمده را تأیید میکند؛ بهطوریکه بیشتر پژوهشهای انجامشده (ازکیا و دیباجی فروشانی، 1395؛ امیدی، 1395؛ افتخاری و همکاران، 1395؛ افتخاری و همکاران، 1392؛ فتحاللهی و همکاران، 1396) اشاره میکنند که به ابعاد اجتماعی و زیستمحیطی و نیز مشارکت سازمانهای مردمنهاد و بخش خصوصی در قوانین و برنامهها کمتر توجه شده است.
درنهایت با توجه به یافتههای بهدستآمده پیشنهادهای زیر مطرح میشود:
1- لزوم توجه جدی و بهکارگیری ظرفیتها و داراییهای سازمانهای مردمنهاد، بخش خصوصی و ساکنان روستایی در فرایند تدوین و اجرای سیاستها و برنامههای توسعة روستایی کشور؛
2- اولویتدادن سیاستگذاران و برنامهریزان به ابعاد و شاخصهای زیستمحیطی و اجتماعی هموزن با شاخصهای کالبدی و اقتصادی در فرایند تدوین سیاستهای توسعة روستایی کشور؛
3- ضرورت اتخاذ راهبردی ملی و فرابخشی برای وابستگی کمتر مواد و بندهای قوانین، برنامهها و سیاستهای توسعة روستایی به بودجة ملی حاصل از درآمدهای نفتی و صادرات مواد خام؛
4- تدوین برنامههای توسعة روستایی در چهارچوب سیاستهای مکانمحور و رویکرد قلمرویی.
[1] Thomas Dye
[2] Lasswell
[3] Rural development policy
[4] places
[5] people
[6] activities
[7] Investments in territorial capital
[8] regional capacity building
[9] economic opportunity
[10] efficiency and investment
[11] Social inclusion
[12] economic competitiveness
[13] Williams
[14] spatial planning
[15] spatial policy
[16] spatial logic
[17] Albrechts
[18] Castells
[19] Lefevrve
[20] space of flows
[21] multi - sectoral
[22] New rural paradigm
[23] people-based
[24] place-based
[25] D. Massey
[26] post-productivism
[27] competitiveness
)
