Document Type : Original Article
Authors
1 Assistant Professor, Faculty of Architecture and Urban Planning, Shahid Beheshti University, Tehran, Iran
2 Assistant Professor, Faculty of Earth Sciences, Shahid Beheshti University, Tehran, Iran
Abstract
Keywords
Main Subjects
مقدمه
بسیاری از دانشآموختگان علوم انسانی و اجتماعی از میانة دهة 1960 به شکل فزایندهای حیات حرفهایشان را به ارائة توصیههای سیاستی اختصاص دادهاند. تشدید فعالیتهای مرتبط با توصیههای سیاستی، پدیدهای است جهانی؛ هرچند تا همین اواخر در ایالات متحده چشمگیرتر از سایر نقاط بود. از آنجا که تقاضای نهاد حکومت برای تحلیلگران و مشاوران ورزیده در حوزة سیاست رو به افزایش است، دانشگاهها در پی فراهمکردن زمینههای لازم برای آموزش مرتبط با این تقاضا در دورة تحصیلات تکمیلی برآمدند[1] (Araral et al., 2012: 3).
مطلب بالا بر ظهور جنبش تحلیل سیاست و اهمیت روزافزون آن در گسترة جهانی تأکید دارد. مبنای این جنبش بر بازتنظیم روابط بین فرد، جامعه و حکومت و دریافتی نوآیین از منطق حاکم بر عمل دولت در عرصة عمومی استقرار یافته است (Kingdon and Stano, 1984: 166). تحلیل سیاست یا آنچه در بعضی متون سیاستگذاری عمومی نامیده میشود با تحلیل و مطالعة اراده یا عمل دولت پیوند دارد. مفهوم سیاست آنگاه که بر اراده یا عمل دولت دلالت داشته باشد، معادل آن چیزی است که سیاستگذاری عمومی[2] میخوانند؛ «یعنی عملی که از جانب مراجع یا مقامهای دولتی صادر میشود و کوششی است برای «فرمانراندن». این فرمانراندن حکمی از جانب اراده و کوششی برای اعمال کنترل و شکلدهی به جهان است و سیاستهای عمومی، ابزارهای چنین بلندپروازی تحکمآمیزی هستند» (عطارزاده به نقل ازGoodin et al., 2006: 3). برای ارائة طرحی از ارادة دولت، ناگزیز از وامگرفتن از نظام فلسفی وبر هستیم. دولت در نظام فکری وبر از «حق انحصاری استفادة مشروع از زور فیزیکی درون قلمروی معین»[3] برخوردار است (Weber, 2009: 78) و پرسش از چیستی دولت و ارادة حاکم بر جامعه ریشه در گزارة «حق انحصاری در اعمال زور» دارد. از نظر وبر منطق دولت همان موفقیت نسبی در اعمال زور دربرابر سایر نهادهای مدعی از طریق دستگاه عقلایی بوروکراسی است که در نظم اجتماعی[4] حاکم بر جامعه نمود مییابد؛ بنابراین دولت «نهاد سیاسی خاصی تعریف میشود که مدعی نسبتاً موفق اعمال زور انحصاری مشروع در قلمرو معین است. این نهاد، عناصری لازم و کافی دارد که عبارتاند از: زور، قلمرو، انحصار و مشروعیت. این عناصر تکتک در حکم شرایط لازم دولت هستند و جملگی شرایط کافی دولت را تشکیل میدهند. بدون هرکدام از عناصر چهارگانه نمیتوان دولت را تصور کرد و همچنین حضور همزمان آنها برای شکلگیری دولت کافی است. برای اینکه نهاد سیاسی خاص شکل گیرد و دولتی تأسیس شود، دستکم باید عناصر چهارگانة نامبرده با نسبت و ارتباط خاصی کنار هم قرار گیرند» (گلمحمدی، 1394: 77).
عامل اتصالدهندة عناصر چهارگانة یادشده، عقلانیت صوری[5] است که با دو عنصر مکمل هدف- وسیله[6] توضیح داده میشود. در این نوع از عقلانیت، کارآمدی و برآمد اهمیت بسیاری دارند و وسیلهها به بهینهترین شکل ممکن انتخاب میشوند تا به هدف مدنظر دست یابند (Sanderson, 2002: 69). ارادة دولت و مشروعبودن زور فیزیکی به تنظیم قواعد و مقررات (وسیلهها) برای دستیابی به نظم اجتماعی و بیشینهسازی منفعت عمومی (هدف) معطوف است و سیاست نیز در این لحظه شکل میگیرد؛ یعنی مشروعیت دولت به میانجی تجلی عقلانیت صوری در دستگاه بوروکراسی (Saetren, 2005: 560)؛ درواقع دولت حق انحصاری اعمال زور را بهواسطة عقلانیت صوری و برپایی دستگاه بوروکراسی اعمال و قواعدی هم برای ساماندهی امور به کارآمدترین شکل ممکن تنظیم و مشروعیتش را تثبیت میکند. بحث دربارة سیاست و سیاستگذاری عمومی با اتکا بر آرای وبر بدون اشاره به مشروعیت دولت ممکن نیست؛ زیرا وبر سلطة دولت مدرن را از جنس زورمدارانة از بالا به پایین نمیدانست؛ بلکه فرمانبرداری خودخواستة اعضای جامعه را نشانهای برای مشروعیت در نظر میگرفت و بر این باور بود که سیاست با منفعت عمومی و جمعی پیوندی ناگسستنی دارد؛ بر این مبنا سیاستگذاری عمومی، هرگونه کنش دولت بهمنظور پاسخگویی به وضعیتی خاص و با هدف دستیابی به خیر عمومی[7] تعریف میشود (Mintrom and Williams, 2012: 4).
مراد از صفت «عمومی» در ترکیب وصفی «سیاستگذاری عمومی» نیز ناظر بر همین نیروی قهری و البته مشروع دولت برای انتخاب گزینة مناسب بهمنظور اقدام در عرصة عمومی است که درنهایت برونداد[8] این انتخاب پاسخ دولت به مسئلهای خاص همچون توسعة منطقهای است (Weber et al., 2004: 78). دولت و قوة قهریهاش در تحلیل سیاستگذاری عمومی در دستگاه فکری وبر جایگاه ویژهای دارد و بهواسطة برپایی دستگاه بوروکراسی از حقوق متکثر افراد در حوزههای مختلف حفاظت میکند و فرد عضو جامعه نیز به مصلحت عمومی که دولت پیگیری میکند، پایبند خواهد بود. سیاستگذاری عمومی در این رهیافت رابطهای دوسویه بین دولت و شهروندان است (Weimer and Vining, 2017: 24). دولت با توسل به قوة قهریة مشروع، مصالح عمومی را با وضع قواعد و مقررات و انتخابهای آن تأمین میکند و شهروندان نیز با فرمانبرداری خودخواسته مشروعیت دولت را به رسمیت میشناسند و به سیاستهای دولت در عرصة عمومی پایبند میمانند (Immergut, 2006: 560). کارآمدی انتخابهای دولت نیز، شرط بقای این پایبندی خواهد بود؛ از این رو در بحث سیاستگذاری عمومی، دولت نقش کلیدی و با تأسیس دستگاه بوروکراسی و عقلانیت صوری سعی در پیشبرد سیاستهای عمومی به نفع عامة مردم دارد.
از دهة 1990 به این سو علاوه بر نقش دولت در فرایند سیاستگذاری عمومی، ملاحظات نهادی نیز در رابطه با فرایند یادشده در مرکز توجه قرار گرفته است که درونمایة اصلی این پژوهش را شکل میدهد. از منظر نهادی دولت علاوه بر نقش تنظیمگری و شکلدهی به سیاستهای عمومی، بهواسطة شکلدهی به محیط نهادی هم بر سیاستهای توسعة فضایی منطقهای اثرگذار است (Rodríguez-Pose, 2013: 1034).
در بعضی متون مرتبط با سیاستگذاری عمومی (Frederickson et al., 2015; Saetren, 2005; Sanderson, 2002) متفاوت با دیدگاه وبر دربارة سیاست، نقطة عزیمت بحث دربارة سیاستگذاری عمومی، فلسفة وجودی دولت نیست و بر موضوعات کاربردیتر تأکید میشود. در این رهیافت، سیاست به شکل کلی و بدون توجه به پایههای معرفتی دربارة نقش دولت و ضرورت وجودیاش تعریف میشود؛ برای نمونه ویلسون در کتاب راهنمای آکسفورد سیاستگذاری عمومی (Wilson, 2006:153)، سیاست را واژهای غیردقیق میداند که معنای آن به این اشاره دارد که چه کسی آن را به کار میگیرد. گاهی به هدف کلی اشاره دارد (در بیانیة حزب کارگر در سال 1997، سیاست معادل هدف کلان یعنی مبارزه با تهدیدات تروریستی تعریف شده است)؛ گاه اقدام خاصی دانسته میشود که برای دستیابی به هدف کلان انجام خواهد شد. در بعضی مواقع نیز سیاست با اولویتها و فرایند کنش عملی دولت برای ایجاد تغییر مطلوب ارتباط دارد؛ «سیاست ترجمة اولویتها و اصول سیاسی حکومت در رابطه با پروگرامها و شیوة عمل برای تحقق تغییر مطلوب است». به دلیل آشفتگی و سردرگمی در ارائة تعریف دقیق از سیاست، اطلاق «علم ناب» به سیاستگذاری عمومی دشوار است (Goodin et al., 2006: 5)؛ به همین دلیل رهیافتهای نوین به جای تأکید مستقیم بر نقش دولت و سیاست، به موضوعات کاربردی همچون رابطة سیاست عمومی و برنامهریزی (شهری و منطقهای) و آثار آن دو بر یکدیگر توجه نشان دادهاند و از منظرهای مختلف بهویژه نهادی این رابطه را بررسی کردهاند.[9]
در عرصة علوم منطقهای بهطور کلی و برنامهریزی منطقهای بهطور ویژه نیز ارائة تعریف دقیق از سیاستگذاری عمومی امری دشوار است. مهمترین دلیل رغبت برنامهریزان منطقهای به سیاستگذاران درزمینة توسعة منطقهای، «اهمیت تفاوت و پتانسیلهای بالقوة مناطق برای دستیابی به همگرایی اقتصادی است» (Martinez-Vazquez and Vaillancourt, 2008: 2). ابزاری که سیاستگذاران برای پیگیری اهداف توسعة منطقهای در اختیار دارند و شواهدی که دربارة توانایی سیاستگذاران در زمینههایی همچون توسعة سرمایة انسانی درون مناطق و جذب سرمایة مالی از بیرون از مناطق در راستای توسعة یکپارچة منطقهای وجود دارد، ارتباط برنامهریزی منطقهای و سیاستگذاری عمومی است.
وجه مهم دیگر ارتباط بین این دو عرصة پژوهشی، نقش دولت در توسعة منطقهای و میزان مداخلهای است که باید در هماهنگسازی فرایند توسعة منطقهای داشته باشد که در اینجا بحث دربارة مشروعیت مداخله از بالا به پایین دولت و حق انحصاری اعمال سیاستهای توسعه مطرح میشود که با منطق بحث وبر که در بالا توضیح داده شد، همخوانی دارد و از این منظر باید آن را مدنظر قرار داد. از نظر برخی صاحبنظران و برنامهریزان منطقهای (Fahy et al., 2008; Malecki, 1998; Martin, 2001) یکی از کاستیهای اساسی مطالعات برنامهریزی منطقهای، کمتوجهی به ظرفیتهای بالقوة سیاستگذاری عمومی است؛ برمبنای رهیافت نهادباوری میتوان بین انضباط برنامهریزی منطقهای و سیاستگذاری عمومی ارتباط برقرار کرد؛ درواقع نوآوری مقالة حاضر نیز، برقراری ارتباط بین دو انضباط یادشده از منظر نهادی است. این مقاله با ردیابی کاستی موجود درزمینة چگونگی برقراری ارتباط بین توسعة منطقهای و سیاستگذاری عمومی (بهمثابة مسئلة پژوهش) در پی دستیابی به مدل کلان مسیر اثرگذاری سیاست عمومی بر فرایند توسعة منطقهای از منظر رهیافت نهادی است.
روش پژوهش
این بخش از مقاله از دو منظر روششناسی و روش بررسی میشود؛ درواقع پژوهش پیش رو بین این دو تفاوت قائل است و در ارتباط با روششناسی که چهارچوب نظری هدایتکنندة مقاله را شکل میدهد، نهادگرایی مبنای پژوهش است. چهارچوب روششناسانه، معیارهایی در اختیار پژوهشگر قرار میدهد تا از مجموعهای از نظریههای موازی و رقیب، نظریهای تبیینگر متناسب با مسئلة پژوهش انتخاب کند. نهادگرایی بهمثابة چهارچوب کلان هدایتگر سبب شده است در این پژوهش سیاستگذاری عمومی، فرایندی پیچیده و چندبعدی در نظر گرفته شود و عناصر مختلفی توصیف و تحلیل شوند؛ از عناصر کلان همچون ساختار دولت و میزان مداخله در فرایندهای توسعة منطقهای تا ابزارهایی که سیاستگذار برای بهرهمندی از پتانسیلهای بالقوة منطقه در اختیار دارد؛ ابزارهایی که به تغییر و توسعة منطقهای[10] کمک خواهد کرد؛ به بیان دیگر «کنشها (اقدامات عملی)، گفتههای رسمی و اهداف حکومتها که به سمت امور خاصی جهتگیری کرده است (محیط نهادی)، گامهای موفق یا ناموفقی که در مسیر اجرای امور یادشده برداشته میشود و تبیین آنچه رخ داده یا رخ نخواهد داد نیز، در حوزة سیاستگذاری عمومی قرار میگیرد»[11] (Wilson, 2006: 154).
براساس روششناسی یادشده در تراز روشها سعی شده است برمبنای ماهیت پژوهش که تبیینیاکتشافی خواهد بود (کشف رابطة توسعة منطقهای و سیاستگذاری عمومی از منظر نهادی)، از رهیافت میانرشتهای ـ برنامهریزی و سیاستگذاری ـ بهمثابة ابزاری برای برقراری روابط علّی بین عناصر پژوهش استفاده شود. مسیر پیمودهشده برای کشف عناصر پژوهش از این قرار است که نخست تعریف سیاستگذاری عمومی در برنامهریزی منطقهای تدقیق میشود که میتوان آن را مجموعة اهداف، ابزارها و اقدامات و گفتههای رسمی مقامات دولتی در رابطه با امری خاص (همچون توسعة منطقهای بهمثابة برونداد سیاستگذاری عمومی) و تبیین امری خاص برای پیمودن گامهای تعریفشده بهمنظور تحقق آن (فرایند سیاستگذاری عمومی) دانست.
درواقع سیاستگذاری عمومی در برنامهریزی منطقهای با تعریف هدف مشخص در رابطه با امر مشخص همچون بهرهوری در توسعة اقتصادی آغاز میشود و در این مسیر حتی گفتههای رسمی و ابزارهای در اختیار سیاستگذاران (محیط نهادی) اهمیت دارد. برمبنای رهیافت اختیارشده در این پژوهش (یعنی نهادگرایی)، پایداری و ثبات، توجه همزمان به بُعد هنجاری و روند کاری و ملاحظات نهادی بهکارگیری سیاستهای عمومی (Araral et al., 2012: 115)، سه عنصر اصلی و راهنمای دستیابی به چگونگی اثرگذاری سیاستهای عمومی بر برنامهریزی منطقهای هستند.
موفقیت یا ناکامی در پیمودن گامهای تعریفشده برای دستیابی به امر مشخص یا به بیان دیگر رابطة حکومت با محیط برنامهریزی نیز، بخشی از فرایند اجرایی سیاستگذاری عمومی محسوب میشود. شکل زیر فشردهای از مطالب گفتهشده دربارة توسعة منطقهای و سیاستگذاری عمومی است.
|
محیط نهادی برنامه ریزی |
|
محیط پیرامون برنامهریزی |
|
پایداری سیاست عمومی |
|
جنبة روند کاری و محتوایی سیاست عمومی |
شکل- 1: نمودار روش پژوهش؛ مسیر تبیین رابطة بین برنامهریزی منطقهای و سیاستگذاری عمومی از منظر رهیافت نهادی
همانطور که در شکل بالا نشان داده شده است، سطوح ملی و منطقهای در رابطه با سیاستگذاری عمومی در هم تنیدهاند و ساختارها و عناصر کلان از یک سو و اهداف کلان تعریفشده در برنامهریزی منطقهای از سوی دیگر در سطح میانه، که همان سیاستگذاری عمومی است، با یکدیگر در ارتباط هستند تا هدف بنیادیتر یعنی «منافع عمومی» تحقق یابد. در ادامة پژوهش سعی خواهد شد سه عنصر اصلی اشارهشده در بالا تشریح شوند تا درنهایت مدل یکپارچة چگونگی (مسیر) اثرگذاری سیاستهای عمومی بر توسعة منطقهای معرفی شود.
چهارچوب نظری: ابعاد مختلف برسازندة سیاستگذاری عمومی کارآمد در رابطه با توسعة منطقهای از منظر رهیافت نهادی (ردیابی عناصر اصلی پژوهش)
ثبات و پایداری در سیاستگذاری عمومی (عنصر اول)
از ویژگیهای اصلی سیاستگذاری عمومی در توسعة منطقهای، تکیهداشتن آن بر تأملات بلندمدت و الزامات سیاستگذاری کارآمد است. نهادهای دانشگاهی و سیاستگذاری میباید عرصهای برای حیات فکری بلندمدت داشته باشند و بنیانهای سیاست عمومی را مبتنی بر نظریة متناسب با شرایط اقتصادی و اجتماعی جوامع مختلف شکل دهند؛ درواقع برای ایجاد ثبات و پایداری در سیاست عمومی توسعة منطقهای به بنیان نظری مستحکمی نیاز است تا سیاست بر خواست و ارادة فرد بنا نشده باشد و خصلت زودگذر و موقتی به خود نگیرد (March, 1994: 397; Müller, 2004: 397). اگر مدل سیاست عمومی برمبنای نظریه و عقل نباشد، در راستای حراست از منافع عمومی نیست و به «مدل آنارشی سازماندهیشده» منجر میشود؛ «مدلی که سیاستهای عمومی را بیشتر حاصل تصادف قلمداد میکند تا اقداماتی مبتنی بر خردگرایی و عقلانیت. سیاستمدار متفنن به عرصة سیاست برای حراست از منافع ملی و مصالح عمومی نمیآید؛ زیرا او فهمی در این زمینه ندارد. البته او فهمها از منافع شخصی خود دارد و میداند با ورود به چنین صحنهای چه بختهایی برای منافع شخصی گشوده میشوند» (وحید، 1398: 80). درزمینة توسعة منطقهای پیوستگی و پایداری سیاستهای عمومی در ارتباط با سه محور زیر بررسی میشود:
نخست: دروندادهای سیاست عمومی میبایستی براساس مطالعات پیشین و مبتنی بر نظریة کلان تعریف شده باشد و در فرایندی مداوم این دروندادها پردازش و به بروندادهای مطلوب منطقهای تبدیل شوند؛ برای نمونه لاگر و مینارد (Luger and Maynard, 2008: 36) مداخلة دولت در فرایند توسعة منطقهای را فرایندی طولانیمدت میدانند که درونداد اولیة سیاستهای مداخله برگرفته از مطالعات پشتیبان نهاد دانشگاهی است که بهمثابة نقطة عزیمت اولیة سیاستهای عمومی تعریف میشود. برنامهریزان و صاحبنظران در حوزة علوم منطقهای با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی جامعة هدف، پیشنهادهایی درزمینة توسعة منطقهای ارائه و اهداف کلانی را تعیین میکنند و در این مسیر افزون بر عوامل درونی، شرایط حاکم بر اقتصاد جهانی را مدنظر قرار میدهند (Sanderson, 2002: 68). نکتة حائز اهمیت در تعریف سیاستهای عمومی برای تحقق هدف کلان تعیینشده در ابتدای فرایند مداخلة دولت در توسعة منطقهای، پایبندی دولتهای مختلف به هدف اولیه است که خود این هدف نیز برآمده از مطالعات پشتیبان نظری- بنیادین و مبتنی بر عقلانیت است. شکل 2، نمونهای از مداخلة دولت را درزمینة تحقق هدف تغییر مطلوب اقتصاد منطقهای به تصویر کشیده است که پیوستگی و تداوم سیاستهای عمومی، عنصری اصلی در فرایند مداخلة دولت محسوب میشود.
|
حرکت مداوم و پیوسته از نقطهیِ زیر بهینه به بهینه |
|
پایهریزی و هدایت پژوهشهای بنیادی و کاربردی در زمینۀ توسعۀ اقتصادی منطقهای (در سطح ملی ـ منطقهای)
|
|
ارتقای دروندادها و فنون تولید در فضای رقابتپذیری جهانی
|
|
درونداد اولیه: هدف کلان توسعهیِ منطقهای: اولین گام سیاست عمومی |
|
پایهریزی و هدایت پژوهشهای بنیادی و کاربردی در ارتباط با هدف تعیین شده منطقه |
|
برونداد اولیه: عملیاتی کردن پژوهشهای بنیادین |
|
تجاریسازی بروندادهایِ مرتبط با پژوهشهای بنیادی و کاربردی(سطح منطقهای)
|
|
پیوستگی و تداوم فرآیند سیاستگذاری عمومی در زمینهیِ توسعه اقتصادی منطقهای |
|
ـ فراهم نمودن زمینههای لازم برای آموزش نیروی کار ماهر ـ فراهم نمودن زمینههای لازم برای آموزش مدیریتی ـ فراهم نمودن زمینههای لازم برای کمک فنی مورد نیاز برای دستیابی به هدف توسعهیِ اقتصادی منطقهای ـ پایهریزی شبکههای همکاری
|
|
ـ فراهم نمودن آزمایشگاهها و تجهیزات مورد نیاز برای انجام پژوهشهای کاربردی و عملیاتیِ همراستا با هدف تعیین شده در سطح ملی ـ کمک به سازمانهای دولتی برای اتصال به نهادها و دانشگاهها مختلف در سطوح ملی و منطقهای ـ آمادهسازی فضای گفتوشنود و مباحثه |
|
ـ فراهم نمودن بستر اقتصادی و مالی مورد نیاز برای عملیاتی نمودن ـ کمک به شرکتهای نوپا برای اتصال به بازارهای ملی و بین المللی ـ آمادهسازی فضای تجارت |
|
نقطهیِ زیربهینه و پایین توسعهیِ اقتصادی منطقهای |
|
نقطهیِ بهینه و بالای توسعهیِ اقتصادی منطقهای |
شکل- 2: نمونهای از مداخلة دولت در راستای تحقق هدف تغییر مطلوب اقتصاد منطقهای
با تأکید بر عنصر تداوم سیاست عمومی
منبع: نگارنده برمبنای Luger and Maynard, 2008: 32
در این مثال دولت از نقش محوری در انتقال از اقتصاد منطقهای با سطح پایین به نقطة بهینه یا سطح بالاتر برخوردار است و در این مسیر دروندادهای مربوط به فنون تولید را بهواسطة آموزش نیروی کار و آموزش مدیریتی، آموزش فنی و ایجاد شبکههای همکاری ارتقا میدهد و همة اینها در درون فرایندی پیوسته و ممتد و برمبنای سیاستگذاری بلندمدت تحقق مییابد. دولت برای شرکتهای پژوهش و توسعه، زیرساختها و تجهیزات لازم را فراهم میآورد و آنها را به منابع جهانی متصل میکند؛ درواقع هم نقش تأمینکننده و هم نقش تسهیلکننده در سطح ملی و بینالمللی دارد. دولت بروندادهای حاصل از فعالیتهای پژوهشی (بنیادین و کاربردی) را جذب میکند و به مرحلة تجاریسازی انتقال میدهد (Luger and Maynard, 2008: 38). در این مرحله اقدامات عملی چون برندسازی و دریافت گواهینامههای بینالمللی و کمکهای مالی دولت، چرخة انتقال از نقطة زیربهینه به بهینه را تکمیل میکند و منطقه در مسیر تغییر مطلوب گام برمیدارد. در متون مرتبط با سیاستگذاری عمومی و توسعه برای پیمودن مسیر ترسیمشده در نمودار بالا دو روش مجزا در نظر گرفته شده است:
نخست- تغییر تدریجی: پایهگذار بحث تغییر تدریجی در فرایند سیاستگذاری و اجرای سیاستها، چارلز لیندبلام[12] (1959) است. او در مقالة «علم تغییر تدریجی»[13] این ادعا را مطرح کرد که برنامهریزان و سیاستگذاران در فرایند تصمیمسازی و تصمیمگیری اطلاعات کامل در اختیار ندارند و بهطور کامل و مبسوط بحث هزینه- فایده را بررسی نمیکنند. غیرواقعبینانهبودن گزارة تصمیمگیری عقلایی را پیشتر سایمن (Barnard and Simon, 1947: 75; Simon, 1976: 75) نیز مطرح کرده بود. لیندبلام برمبنای انگارة عقلانیت محدود و ناکاملبودن اطلاعات سیاستگذاران در فرایند تحلیل و اجرای سیاست، بازنگری و بهروزرسانی سیاستهای موجود را پیشنهاد میکرد و تعدیلهایی کوچک و تدریجی را در وضع موجود در مرکز توجه سیاستگذاری قرار میداد. «بدین ترتیب فرایند سیاستگذاری با مدلی از سیاستگذاری تبیین میشود که به تغییر تدریجی شهرت یافته است. در این مدل از سیاستگذاری عمومی برخلاف مدل عقلانی- جامع که با بررسی ابعاد مختلف پدیدة مورد برنامهریزی آغاز و هر رویدادی بهطور مستقل بررسی میشود، تصمیمات در سیاستگذاری مبتنی بر فرایند جدید برای هر تصمیم نیست؛ بلکه انشعابی از تصمیمات سابق است» (اسمیت و لریمر، 1396: 87).
دوم- گسست از روندهای موجود: در اواخر دهة 1960 صاحبنظران علم سیاست مدل سیاستگذاری مبتنی بر تغییر تدریجی لیندبلام را مورد پرسش جدی قرار دادند (Baumgartner and Jones, 2010; Baumgartner et al., 2014) و ایستایی فرایند سیاستگذاری در مدل سیاستگذاری لیندبلام، مهمترین انتقادی بود که مطرح شد. در مدل سیاستگذاری عمومی مبتنی بر «گسست»، تغییرات عمده در سیاستها در بعضی مواقع به نتایج مطلوبتری درزمینة توسعه منجر و برخلاف ادعای مطرحشده در نظریة عقلانیت محدود تصمیمگیری برمبنای اطلاعات کامل انجام میشود، ظرفیتهای پردازش در فرد برنامهریز یا سیاستگذار محدود نیست و میتوان با ابزارهای نوین تحلیلی، «گسستی» در سیاستهای موجود ایجاد کرد و مسیری نوین به سمت توسعه گشود (اسمیت و لریمر، 1396: 85). گسست در اینجا به معنای برهمزدن ساختارهای موجود در عرصة سیاستگذاری عمومی نیست؛ بلکه بازتعریف اهداف و دروندادهای اولیة فرایند شکلدهی به سیاستهای عمومی و تعریف مسیر و گامهای نوین برای تحقق تغییر مطلوب از ویژگیهای اصلی مدل «گسست» در فرایند سیاستگذاری عمومی محسوب میشود.
در هر دو مدل یادشده، بحث پیوستگی و پایداری سیاستهای عمومی مطرح است. در مدل نخست، سیاستها فقط بهروزرسانی و تعدیل میشوند و سیاستمداران با به رسمیت شناختن عقلانیت محدود بر سر تعدیلهای جزئی به همرأیی میرسند و پایداری سیاستهای پیشین را تضمین میکنند، حتی اگر بهینه نباشند؛ درواقع فرایند سیاستگذاری با تصدیق محدودیتهای فردی و نهادی حفظ میشود (اسمیت و لریمر، 1396: 87). در مدل دوم، «گسست» زمانی رخ میدهد که سیاست عمومی تدوینشده پس از اجرا و ارزیابی بهینه تشخیص داده نمیشود و نیاز به بازنگری مطرح میشود. در این حالت نیز هرگونه تغییر اساسی در فرایند سیاستگذاری به ارزیابی دقیق و جامع از سیاستهای پیشین منوط است و بدون آن امکان بازبینی وجود نخواهد داشت و با روی کار آمدن دولتهای مختلف و سلیقهای سیاستها تغییر نخواهد کرد.
وجه نظر هر دو مدل، «مصالح عمومی» است که یکی با حفظ فرایندهای سیاستگذاری موجود و تأکید بر تعدیل متقابل در پی دستیابی به آن است و دیگری با «گسست» و گشودن مسیری نوین؛ اما فصل مشترک هر دو، پایداری سیاستهای عمومی است که یا تعدیل یا در صورت ارزیابی جامع بازنگری میشود و سیاستها فقط به دلیل تغییر دولتها تغییر نخواهد کرد. از منظر نهادی، فهم کارآمدی سیاستهای عمومی برنامهریزی منطقهای در جوامعی که اهداف بلندمدت برای تغییر و توسعه تعریف میکنند در گرو فهم دلایل پایداری سیاستها در مدلهای سیاستگذاری تعریفشده است.
جنبة روند کاری دربرابر جنبة محتوایی سیاستگذاری عمومی در برنامهریزی منطقهای
سیاستگذاری عمومی با فهمی نظاممند از جهان سیاسی و اجتماعی سروکار دارد و در پی ارائة چهارچوبی منسجم برای دستیابی به فهم یادشده است. بعضی از نظریههای سیاست عمومی برای دستیابی به چهارچوب شناختی- توصیفی، به چگونگی و مراحل مختلف شکلگیری سیاستها توجه دارند (جنبة روند کاری) و برخی دیگر، نوع یا گونة سیاست حاصل از فرایند سیاستگذاری را در مرکز توجه خود قرار میدهند (جنبة محتوایی) و از این مسیر مقدمات چهارچوب فهم جهان سیاسی را فراهم میکنند. در بعضی از متون سیاستگذاری عمومی (Farr et al., 2006; Sanderson, 2002; Weber et al., 2004) جنبههای روند کاری با «مدل مراحل»[i] توضیح داده شده است.[14]
مراد از مدل مراحل، تبیین مراحلی است که در فرایند سیاستگذاری و تصمیمگیری مشترک هستند و میتوان آنها را در جوامع با ویژگیهای مختلف به کار گرفت. «تنظیم دستورکار، نخستین مرحله از مدل مراحل است و فرایندی است که در آن نخبگان و عامة مردم به مشکلات و راهحلهای گزینه توجه میکنند یا آنها را کنار میگذارند»[15] (Birkland, 2007: 63)؛ درواقع این مرحلة رقابت بین گروهها برای تنظیم دستورکار بسیار تعیینکننده است؛ زیرا به دلیل محدودیت منابع و امکانات هیچ جامعهای نمیتواند به همة نیازها و خواستهای عمومی پاسخ دهد. دستورکار با شناسایی و ردیابی مشکلات در عرصة عمومی و ریشههای آن آغاز میشود و در ادامه آن دسته از مشکلاتی که توجه تعداد بیشتری از مقامات دولتی را جلب کند بهمثابة موضوع اصلی دستورکار نهایی انتخاب میشود و به دلیل اینکه پایههای سیاستگذاری عمومی ریشه در این انتخاب و جلب توجه دارد، حساسترین مرحله در فرایند تنظیم سیاستها محسوب میشود. دستورکار میتواند در تمام سطوح دولت شکل بگیرد؛ اما بهطور مشخص چهار نوع دستورکار را میتوان ردیابی کرد (Birkland, 2007; Frederickson et al., 2015; Ripley, 1985):
نخست- جهان دستورکار[16] در سطح کلان: این نوع دستورکار که وسیعترین سطح تنظیم دستورکار سیاستگذاری عمومی محسوب میشود، به تمام ایدههایی توجه دارد که ممکن است در عرصة عمومی و بین نخبگان جامعه مطرح شود و درون سیستم سیاسی و اجتماعی به بحث گذاشته میشود. در نظامهای سیاسی مبتنی بر دموکراسی گسترده، در ظاهر تمام ایدهها بدون هیچگونه محدودیت و قیدی مطرح میشود و مدنظر قرار میگیرد؛ اما باید به این نکته نیز توجه داشت که به هر حال در هر سیستم گشودهای بهلحاظ سیاسی، بعضی ایدهها به شکل غیررسمی با محدودیتهایی مواجه هستند و امکان طرح آنها در درون نظام سیاسی و اجتماعی وجود ندارد و مراد از آفرینش دستورکار، میزان حداکثری مطرحشدن ایدهها در جامعه است؛ البته گاه برای غلبه بر محدودیتها و قیدهایی که در ارتباط با ایدهها در جامعه شکل میگیرد، برمبنای شرایط و ویژگیهای سیاسی و اقتصادی و اجتماعی آن جامعه، نوع بیان ایدهها نیز تغییر میکند؛ برای نمونه در ایالات متحدة آمریکا به دلیل اینکه واژة «سوسیالیسم» پژواک معنایی مطلوبی ندارد، گروههای مدافع عمومیشدن خدمات درمانی و بهداشتی بهجای «سیستم درمانی اجتماعی» از ترکیب «اصلاح نظام مراقبت و درمان» استفاده میکنند تا ایدههای خود را در معرض داوری و بحث عامة مردم و نخبگان قرار دهند.
دوم- دستورکار سیستمی[17]: این مرحله که بهلحاظ وسعت پایینتر از مرحلة جهان در دستورکار قرار میگیرد، ایدهها و انگارههای مطرحشده در مرحلة پیشین را بهمثابة درونداد دریافت میکند و پردازشهایی انجام میدهد. نظام فکری حاکم بر مقامات دولتی، امکانات و منابع دردسترس برای پاسخگویی به خواستهای مطرحشده در سطح عموم و نخبگان و میزان تمرکزگرایی در نظام تصمیمگیری و جز آن، مسائلی هستند که بر انتخاب نهایی بعضی ایدهها و کنارنهادن بعضی دیگر اثر میگذارند؛ برای نمونه انتخاب نهایی ایدة پروگرامهای مرتبط با کاهش فقر اقتصادی در جامعه زمانی در سطح دستورکار سیستمی به شکل جدی مطرح میشود که با تنظیمات ذهنی مقامات دولتی در سطح ملی در آن برهة زمانی سازگار باشد. در آمریکای دهة 1960 نسبت به دهة 1990، دولتها شفقت بیشتری به فقرا داشتند و این احتمال بیشتر بود که ایدة کاهش فقر با پروگرامها به سطح دستورکار سیستمی وارد شود.
سوم- دستورکار نهادی[18]: اگر مشکلات و ایدهها از مرحلة دستورکار سیستمی با موفقیت عبور کنند به سطح دستورکار نهادی وارد میشوند که به معنای بررسی و ملاحظة جدیتر مراجع تصمیمگیری است و فقط ایدههای متناسب با منابع و امکانات دردسترس و سازگار با نظام فکری کلان دولتها به این سطح میرسند؛ هرچند با افزایش ظرفیت نهادی و پیشرفتهای فناورانهمدیریتی تعداد موضوعات و مشکلات بیشتری را میتوان به این مرحله انتقال داد که درواقع مرحلة بررسی دقیق و تفصیلیتر ایدههاست و از سطح ملی به سطوح دیگر چون منطقهای نیز قابل انتقال است. درنهایت برمبنای دستورکار نهادی و سنجش ظرفیتها و امکانات، دستورکار تصمیمگیری تنظیم خواهد شد. شکل 3، سطوح مختلف تنظیم دستورکار را در فرایند سیاستگذاری عمومی نشان میدهد.
|
فشار گروههای رقیب بر دستورکار نهایی تصمیم |
شکل- 3: سطوح تنظیم دستورکار در فرایند سیاستگذاری عمومی (نگارنده برمبنای Birkland, 2007: 64)
پس از تنظیم دستورکار بهمثابة نخستین مرحله از «مدل مراحل» در فرایند سیاستگذاری عمومی، صورتبندی و مشروعیتبخشی به اهداف و برنامهها، دومین مرحله خواهد بود. این مرحله مبتنی بر فرایندهای تعریفشده درزمینة دستیابی به همرأیی بین نخبگان سیاستگذاری عمومی انجام خواهد شد. مرحلة دوم براساس سیستمهای حقوقی و ساختارهای متفاوت دولت در جوامع مختلف اشکال متعددی به خود میگیرد. پس از این مرحله، سیاستها اجرا میشوند و درنهایت پس از ارزیابی عملکرد و آثار ناشی از اجرای سیاستهای عمومی، تصمیمات دربارة آیندة سیاست و برنامهها گرفته میشود (Ripley, 1985: 141). آنچه دربارة مدل مراحل توضیح داده شد، نمونهای از جنبة روند کاری در فرایند سیاستگذاری عمومی است که در عرصة توسعة منطقهای نیز کاربرد دارد (Martinez-Vazquez and Vaillancourt, 2008). «مدل مراحل» سیاست عمومی را همچون محصول پیشرفت خطی وقایع سیاسی درمییابد؛ مسائل در دستورکار قرار میگیرند؛ مناظرههایی دربارة راهحلهای بالقوه درمیگیرد؛ قانونگذاران جایگزینها را برمبنای عملیبودن یا علایق حزبی انتخاب میکنند؛ بوروکراسیها آن جایگزینها را اجرا میکنند و آثاری از آن سیاستها بر دنیای واقعی مترتب میشود (اسمیت و لریمر، 1396: 57)؛ اما مدل مراحل دربارة محتوا و گونة سیاستها بحث نمیکند.
دربرابر جنبة روند کاری، نظریههایی دیگر بر جنبة محتوایی و برونداد فرایند یادشده تأکید دارند و چهار نوع سیاست عمومی را ردیابی میکنند:
سیاست توزیعی: رایجترین سیاستهای عمومی اجتماعی که بهمنظور توزیع مزایای فرایندهای توسعه در نظر گرفته میشود. «لوی[19] از تعرفهها، سیاستهای حامیانه و برنامههای سنتی خاصهخرجی[20] بهمثابة نمونههای ابتدایی سیاستگذاری توزیعی نام میبرد» (اسمیت و لریمر، 1396: 61).
سیاست تأسیسی: این سیاستها بنیادیترین نوع سیاستگذاری عمومی است و موضعهایی چون تقسیم قدرت و حوزههای عمل، اختیار و تأسیس قوانین و مقررات و نهادهای توسعه در مرکز توجه این نوع از سیاستگذاری قرار دارد و برونداد آن، تأسیس نوع جدید از مناسبات قدرت است (Lowi, 1972: 300).
سیاست تنظیمی: سیاستهای اجتماعی مداخلهگرایانهای که با هدف اثرگذاری بر رفتار فردی یا گروهی جامعه تنظیم میشوند. تنظیم مناسبات بازار و رقابت حاکم بر آن، نمونهای از سیاستهای تنظیمی است که برای اصلاح رفتار بازیگران عرصة نظام بازار در نظر گرفته شدهاند؛ به بیان دیگر سیاستهای تنظیمی، رابطة بین عناصر درگیر در میدان قدرت را تنظیم میکند و در پی اصلاح کنترل رفتارهای غیرمنصفانه در میدانهای مختلف موجود در جامعه است.
سیاست بازتوزیعی: سیاستهای حمایتی از گروههای کمدرآمد جامعه همگی زیرمجموعة این نوع از سیاست عمومی قرار میگیرند و بخش وسیعتری از جامعه را نسبت به سیاستهای توزیعی دربرمیگیرند. نظام مراقبت بهداشتی و درمانی اجتماعی و انواع مالیاتهایی چون ارزش افزوده و مالیات بر عایدی، سیاستهای بازتوزیعی برای دستیابی به توسعة متوازنتر هستند (اسمیت و لریمر، 1396: 61).
رهیافتهای نوین توسعة منطقهای از دهة 1990 سعی دارند با بهرهگیری از دستاوردهای سیاستگذاری عمومی و تأمل بر جنبههای روند کاری و محتوایی سیاستهای عمومی، فرایند توسعة منطقهای را همزمان برمبنای بُعد روند کاری و محتوایی تعریف کنند؛ برای نمونه استیمسون و همکاران[21] (1398) ماتریس نوین توسعة اقتصاد منطقهای را معرفی کردهاند که هم دستورکار «نهادی» و «تصمیم» را دربرمیگیرد و هم با تأکید بر سیاستهای «تنظیمی» و «بازتوزیعی» در پی دستیابی به توسعة متوازن منطقهای است. در مدل معرفیشده، یکی از مهمترین اهداف بلندمدت توسعة اقتصادی منطقهای ـ اگر مهمترین نباشد ـ درونیکردن فرایندی است که دستیابی به توسعة پایدار منطقهای را تضمین میکند (جهان دستورکار) (Amin, 1999: 372)؛ چنین فرایندی در رابطه با توسعه نیازمند رهیافت راهبردی مبتکرانه دربرابر رهیافت منفعل و ممکنساختن آن است تا ریسک (خطرپذیری) تطبیق با شرایط تغییریابنده را مدیریت کند (دستورکار سیستمی). مراد از رهیافت مبتکرانه، رهیافتی است که دستورکار نوینی را در رابطه با توسعة منطقهای تعریف کند و به همین مناسبت بر عواملی چون رهبری و نهادها تأکید میشود؛ مفاهیمی که در مدلهای سنتی توسعة منطقهای نقش چندانی نداشتند. گذار از دستورکار سیستمی به نهادی در قالب گزارة زیر بیان شده است (استیمسون و همکاران، 1398: 59).
«نظریهها و رهیافتهای مرتبط با توسعة منطقهای از توجه به عوامل نهادی غفلت کردهاند. رهیافتی مدنظر است که عوامل نهادی به همراه متغیرهای کلیدی و اساسی مرتبط با آن را مهم بداند و نقش میانجی برای پتانسیل منابع و عوامل بازار بهمثابة متغیرهای مستقل و اثرگذار بر رشد و توسعة منطقهای در نظر گیرد» (دستورکار نهادی)؛ درواقع براساس دستورکار نهادی، ماتریس توسعة اقتصادی منطقهای و سیاستگذاری عمومی شکل میگیرد که ویژگیهای اساسی زیر برای آن در نظر گرفته میشود (شکل 4):
شکل- 4: توسعة منطقهای بهمثابة فرایندی پیچیده و چندبعدی و متأثر از دستورکار سیاست عمومی
همانطور که در نمودار بالا نشان داده شده است در فرایند توسعة اقتصادی منطقهای، هم به جنبة روند کاری و هم به جنبة محتوایی توجه شده و در تمام مراحل نیز از بُعد سیاستگذاری عمومی توسعة منطقهای متأثر است. توازن بین اهداف کمّی و کیفی توسعة اقتصادی، چالشی را در ارتباط با اقتصاددانان جریان مسلط (مبتنی بر برونداد) ایجاد کرده و نشان از ظهور رهیافتهایی نوین دارد که مبتنی بر آن امکان شکلگیری توسعة اقتصادی پایدار بهواسطة سیاستگذاری عمومی فراهم میشود.
بعد نهادی سیاستگذاری عمومی در توسعة منطقهای
ملاحظات نهادی سیاست عمومی، یکی از متأخرترین رهیافتهایی است که مباحث جدیدی را بهویژه از دهة 1990 میلادی در ادبیات توسعه مطرح کرده و بر فرایندهای توسعة منطقهای نیز اثر گذاشته است. توجه به این امر که واقعیت اجتماعی- فضایی توسعة منطقهای و محلی فقط یک سطح جغرافیایی واحد و همگن نیست، بلکه از مکانهای ویژهای شکل گرفته است که هر مکانی در آن با توجه به داراییهای اقتصادی، مسیر توسعه، سیاستگذاریها، بینش اجتماعی و فرهنگ با شرایط و مقتضیات خاص خود شناخته میشود و درواقع توجه به این امر که هر فضای جغرافیایی محتوای نهادی و بومی خاص خود را دارد، فرایند سیاستگذاری را از حالت عمومی به فرایند وابسته به مسیر تبدیل میکند؛ بنابراین در عمل نیز باید مسیر توسعة آن مجزا و ویژه باشد؛ درواقع مسیر توسعه، بخشی از فرایند کلی و تاریخی توسعه در نظر گرفته میشود و برمبنای شرایط سیاسی و اقتصادی جامعة هدف، سیاستهای عمومی نیز متأثر از مسیر تاریخی طیشده متفاوت است.
نهادها در ارتباط با سیاست عمومی، ساختارهای قاعدهمندی هستند که تأثیرات بنیادین بر کارآمدی و کارایی سیاستهای عمومی و فرایند توسعة اقتصادی منطقهای دارند. ساختارهای قاعدهمند دربارة موضوعات زیر هستند (استیمسون و همکاران، 1398: 58):
موضوعات یادشده در ارتباط با کارکرد اقتصاد یا جامعه و عملکرد کنشگران مطرح بودهاند و ساختارها و فرایندهایی هستند که دربارة مطالب زیر اطلاعات کارآمدی ارائه میدهند:
درواقع زمانی که بحث دربارة موانع ساختاری اجرای سیاستهای عمومی مطرح میشود، بار دیگر موضوع نهادها در مرکز توجه قرار میگیرد؛ از این رو پژوهش دربارة سیاست عمومی از قبیل دولت رفاه، سیاستهای شهری، سیاستهای مالیاتی و اقتصادی، سیاستهای سلامت و محیطزیست، زمینة توجه دوباره را به موضوع نهادها فراهم میکند (Immergut, 2006: 561). در ارتباط با سیاست عمومی، برنامهریزی با دو تعریف کلان تبیین میشود؛ یکی برنامهریزی در مفهوم عام آن (نظیر نگاه به آینده یا پیشآگاهی از اقدامات آتی یا جنبهای از همة اعمال ارادی) که این تعریف بیشتر خود اقدامات فردی و شخصی را شامل میشود؛ اما زمانی که برنامهریزی را بهمثابة فعالیتی مرتبط با اجتماع (و نه فردی) تعریف کنیم (مفهوم خاص آن)، عموماً برنامهریزی با کنشها و مداخلات عمومی و فرایند سیاستگذاری عمومی مرتبط میشود.
یافتههای پژوهش
سیاست عمومی و برنامهریزی از منظر نهادی در یک پرسش بسیار مهم به هم میرسند: چرا برنامهریزی؟ برنامهریزی بهمثابة جنبهای کارکردی از حکومتها (نظیر توجیه برنامهریزی در زمان کاستی بازار در اقتصاد رفاه و دولتهای رفاه یا مباحث پیرامون نظریة بازیها و نظریة انتخاب عمومی یا اندیشههای مارکسیستی و برنامهریزی متمرکز دولتی) تا برنامهریزی بهمثابة ابزاری بهمنظور کنترل اجتماعی یا اجرای سیاستهای دولتی- استیلایی (Jameson, 2006: 369)، پاسخهای پرسش یادشده محسوب میشوند؛ اما تمام این اندیشهها مبتنی بر پذیرش پیشفرض دوگانگی و تفکیک برنامهریزی (بهمثابة کنشی عمومی و مداخلهای دولتی) و بازار آزاد (بدون نیاز به برنامهریزی) ارائه شدهاند؛ درواقع هریک از این اندیشهها که تلاش داشتهاند دلیل امر برنامهریزی را ارائه کنند، این دوگانگی را پذیرفتهاند؛ اما نظریة نهادباوری در برنامهریزی با کنارنهادن این دوگانگی و به رسمیت شناختن نظام بازار، در پی برقراری پیوند بین برنامهریزی و بازار آزاد است و مداخلات برنامهریزی یا سیاستگذاری عمومی را برای رفع کاستیهای بازار توصیه میکند؛ درواقع پل ارتباطی سیاست عمومی و برنامهریزی نهادی، مداخلات و اقدامات مشروع دولتی برای پاسخ به نارساییهای بازار در بعضی حوزهها ازجمله آموزش و بهداشت است و مهیاکردن محیط نهادی متناسب با این اقدامات دولت در مرکز توجه نظریة برنامهریزی نهادی قرار میگیرد. در ادامه به بعضی از ملاحظات نوین برنامهریزی نهادی در سیاستگذاری عمومی اشاره میشود:
نخست- تأکید بر نظریههای نوین برنامهریزی و آثار آن بر سیاست عمومی: برای نمونه بسط نظریة توسعة سازمانی که بر مدیریت نهادهای درگیر در برنامهریزی و اجرای برنامهها تمرکز دارد که درنهایت به کارآمدی اقدامات دولت در عرصة عمومی منجر میشود.
دوم- دستیابی به مصالحه در راستای منفعت عمومی: در جوامع دموکراتیک، دستیابی به مصالحه افتخارآمیز است و فقط مسیر عقلانی و منصفانة دستیابی به توافق بین دیدگاههای مختلف است. در این برداشت، مصالحه، ماهیت دموکراسی و سیاستگذاری عمومی است و با آن میتوان به «منفعت عمومی» دست یافت؛ همچنین عمل مصالحه از آنجا که فرد در فرایند آن دربارة وجوه مختلف و متضاد یک مشکل آگاهی کسب میکند، به نوعی فرایند یادگیری هم محسوب میشود (Sanyal, 2002: 117).
سوم- وابستگی به مسیر بهمثابة اصل تعیینکننده در فرایند سیاستگذاری عمومی: نباید اصول مداخلات برنامهریزی با سیاستهای عمومی را ثابت در نظر گرفت؛ بلکه این اصول زمان مواجهة فرد با موقعیتها و نبود قطعیتهای نوین که درواقع داوریهای اخلاقی او را در معرض آزمون قرار میدهند، در لحظه ساخته میشوند و متأثر از مسیر تاریخی طیشده در جوامع مختلف هستند.
براساس آنچه دربارة ارتباط سیاست عمومی و برنامهریزی منطقهای از منظر رهیافت نهادی بحث شد، سه موضوع کلان یعنی پایداری سیاستهای عمومی، جنبههای روند کاری دربرابر محتوایی سیاستها و ملاحظات نهادی اثرگذار بر سیاستها، محورهای اصلی مدل مفهومی این پژوهش را شکل میدهند. در رابطه با نقش دولت در مدل یادشده، با دو وضعیت کلان مواجه هستیم:
وضعیت زیربهینه: محیط نهادی نامساعد برای مداخلة دولت در توسعة منطقهای: دولت، عامل اختلال در توسعة منطقهای است. با وامگیری از ادبیات اقتصاد کلاسیک و نئوکلاسیک توسعه، دولت عامل اختلال و تخصیص غیربهینة عوامل تولید محسوب میشود. دولت یک مانع ساختاری در ایجاد نهادهای محرک توسعه در سطح منطقه است و بنابراین اتخاذ و تثبیت سیاستهای عمومی مبتنی بر انگیزش عوامل توسعه ضروری است و فرایندی طولانی خواهد داشت؛
وضعیت بهینه: محیط نهادی نامساعد برای مداخلة دولت در توسعة منطقهای: قائلشدن نقش رهبری و هدایتگری برای دولت در فرایند دستیابی به توسعة منطقهای که مبتنی بر دیدگاه نهادی نارساییهای نظام بازار آزاد و نظامهای متمرکز اقتصادی سبب مطرحشدن انگاشتهای نوین چون «رهبری» در توسعه در سطوح مختلف میشود. دولت بهمثابة مانع ساختاری نیست، بلکه عامل رفع موانع ساختاری است و خود دولت نهادی برای دستیابی به توسعه است. مسیر حرکت از نقطة زیربهینه به بهینه در فرایند توسعة منطقهای برمبنای مداخلات دولت در شکل زیر ترسیم شده است:
|
|
|
تغییر در نقش دولت |
|
تغییر در سیاست عمومی
|
|
تغییر در محیط نهادی: شکلدهندة خصوصیات ویژة هر قلمرو |
|
تغییر در ترتیبات نهادی |
|
منابع و ریشههای تغییر: حرکت از نقطة زیربهینه به نقطة بهینه
|
|
اثر جنبههای روند کاری و محتوایی سیاست عمومی به شکل همزمان بر فرایند توسعة منطقهای |
|
پایایی و بلندمدتبودن |
|
نوآوری و پویایی در نظریههای توسعة منطقهای: |
|
|
|
نقطة بهینة توسعة منطقهای: برونداد سیاست عمومی |
|
سیاست عمومی کارآمد از منظر نهادی در توسعة منطقهای |
شکل- 5: مسیر یا چگونگی اثرگذاری سیاستهای عمومی بر توسعة منطقهای
نتیجهگیری
توسعة منطقهای در درون یک چهارچوب مشخص سیاست عمومی تئوریزه نشده و ایدههای آن بیشتر در ارتباط با سایر رهیافتهای توسعة منطقهای ازجمله رهیافت نهادی بهمثابة ابزار سیاستی استفاده شده است؛ بنابراین برخلاف کمکهای مهمی که سیاست عمومی درزمینة درک منابع اصلی توسعة منطقهای کرده است، برنامهریزان منطقهای هنوز نتوانستهاند چهارچوب یکپارچهای برای اندازهگیری آثارشان معرفی و روند کار عملیاتی[30] برای تشریح چگونگی دخیلکردن عوامل و فرایندهای توسعة یادشده در مدلهای رشد و بهرهوری فراهم کنند.
این پژوهش با بررسی ملاحظات سهگانة نهادی در پی آن بود تا چهارچوبی اولیه برای درک چگونگی دخیلکردن عناصر سیاست عمومی در فرایند توسعة منطقهای ردیابی کند؛ بنابراین مداخلات دولت در قالب سیاستهای عمومی بهطور عمده با محیط نهادی سروکار دارد که شکلدهندة خصوصیات ویژة هر قلمروی است و ترتیبات نهادی که مانع یا تسهیلکنندة کارآمدی سایر عوامل تأثیرگذار بر توسعة منطقهای است، سبب حرکت از نقطة بهینه به زیربهینه یا بالعکس میشود. این اصول میباید انگیزهها و سازوکارهای خروج از وضعیت رکود منطقهای را شامل شود؛ وضعیتی که در آن مداخلات سیاستی، توسعهای ناکارآمد در منطقه ایجاد کردهاند؛ همچنین بهکارگیری ملاحظات نهادی به معنای تجویزنکردن قواعد یکسان برای تمامی منطقه است که برای توسعة اقتصادی بیش از آنکه بهرهورانه باشد، ضد آن عمل میکند؛ بنابراین راهبردهای توسعة منطقهای نیازمند آن خواهد بود تا خود را با شرایط ترتیبات نهادی منطقهای مختلف متناسب کند که تولیدکنندة ویژگیهایی چون کیفیت زیاد نیروی انسانی و نوآوری است و سیاست عمومی هم با لحاظ این تفاوتها بر فرایند توسعة منطقهای مطابق با مسیر ترسیمشده در شکل 5 اثرگذار خواهد بود.
[1] Since the mid-1960s, an increasingly large number of people, trained in the humanities and social sciences, have come to devote their professional lives to producing policy advice. This is a global phenomenon, although until recently the intensification of activities associated with policy advising has been most pronounced in the United States. As government demand for well-trained policy analysts and advisors has risen, universities have sought to provide relevant graduate-level training.
[2] public policy
[3] monopoly of the legitimate use of physical force within a given territory
[4] social order
[5] Formal rationality
[6] means-end
[7] Public goods
[8] output
[9] در این رابطه نگاه کنید به:
AMIN, A., (1999). An institutionalist perspective on regional development, International Journal of Urban and Regional Research 23, 365– 378.
Feldman, M., (2000). The New Economic Geography of Innovation, Spillovers and Agglomeration, In G. L. Clark, M.P. Feldman & M.S. Gertler, The Oxford Handbook of Economic Geography. New York, United State: Edward Elagar.
[10] regional change and development
[11] تأکیدات از نویسندة مقاله است.
[12] Stage theory
[13] Science of muddling through
[14] برای توضیح بیشتر دربارة مدل مراحل نگاه کنید به:
اسمیت، کوین بی و لریمر، کریستوفر دبلیو، (1396)، درآمدی نظری بر سیاست عمومی، ترجمة بهزاد عطارزاده، انتشارات علمی و فرهنگی، تهران، 45-50.
[15] Agenda setting is the process by which problems and alternative solutions gain or lose public and elite attention.
[16] Agenda universe
[17] systemic agenda
[18] institutional agenda
[19] Lowi
[20] pork barrel
[21] Stimson
[22] multi-dimensional phenomenon
[23] Complex process
[24] product
[25] Policy dimension
[26] Principles
[27] Standards
[28] Laws
[29] Regulations
[30] operational procedure
)
